作者：徐宏偉、徐超、楊兆波
能源是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，能源安全直接影響國(guó)家安全、可持續(xù)發(fā)展以及社會(huì)穩(wěn)定。隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國(guó)能源消費(fèi)總量已躍居世界第一位，伴隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有日益擴(kuò)大之趨勢(shì)，能源對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸制約日益顯現(xiàn)，能源供給相對(duì)不足、能源結(jié)構(gòu)不合理及由此帶來(lái)的環(huán)境污染等問(wèn)題日益凸顯。因此，探究我國(guó)能源安全問(wèn)題，保障能源安全是維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家安全，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的必然要求。
一、國(guó)家能源安全的內(nèi)涵
能源安全，意指在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的某一時(shí)期或特定階段內(nèi)，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)能夠在保持能源價(jià)格的可接受性、發(fā)展的可持續(xù)性和國(guó)家政治的穩(wěn)定性前提下，保障能源的持續(xù)、充裕、及時(shí)地滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要的一種狀態(tài)。國(guó)家能源安全概念包括以下兩方面的含義：一是經(jīng)濟(jì)安全性，是指通過(guò)維持能源的供應(yīng)與需求之間相互均衡的狀態(tài)，在保障能源穩(wěn)定供給的前提下滿足國(guó)家生存與發(fā)展的正常需求。二是能源使用的安全性,即能源的消費(fèi)及使用不應(yīng)對(duì)人類自身的生存與發(fā)展環(huán)境構(gòu)成任何威脅。能源安全是國(guó)家安全的重要支撐，是關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問(wèn)題，是其他領(lǐng)域安全的依托，對(duì)國(guó)家繁榮發(fā)展、人民生活改善、生活長(zhǎng)治久安至關(guān)重要。
二、我國(guó)能源現(xiàn)狀
我國(guó)是世界上最大的能源生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)?！禕P世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒》2019中文版顯示，2018年中國(guó)石油對(duì)外依存度達(dá)72%，為近50年來(lái)最高，此外，2018年中國(guó)天然氣消費(fèi)也在繼續(xù)快速增長(zhǎng)，繼2017年成為世界最大原油進(jìn)口國(guó)之后，又超過(guò)日本成為世界最大的天然氣進(jìn)口國(guó)，天然氣對(duì)外依存度升至43%。2019年我國(guó)原油凈進(jìn)口量約5億噸，同比增長(zhǎng)9.5%，對(duì)外依存度升至72.5%，較上年提高1.6個(gè)百分點(diǎn)，天然氣進(jìn)口量1373億立方米，增長(zhǎng)9.4%較上年回落23.4個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)外依存度45.2%，與上年持平。
作為擁有14億人口的泱泱大國(guó)，我國(guó)又是一個(gè)人均能源資源相對(duì)匱乏的國(guó)家。全國(guó)總?cè)丝跀?shù)占世界總?cè)丝诘?0%，已探明的煤炭?jī)?chǔ)量占世界儲(chǔ)量的11%，原油占2.4%，天然氣僅占1.2%，人均煤炭資源為世界平均值的42.5%，人均石油資源為世界平均值的17.1%，人均天然電資源為世界平均值的13.2%。
因此,我國(guó)的能源安全問(wèn)題已經(jīng)引起了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)界、能源界人士的廣泛重視，越來(lái)越成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必須面對(duì)、無(wú)法回避的問(wèn)題。
三、我國(guó)能源安全面臨的挑戰(zhàn)
中國(guó)的能源安全問(wèn)題不僅體現(xiàn)在總量上，更體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)上。能源安全矛盾集中體現(xiàn)在石油安全問(wèn)題或油氣安全問(wèn)題上，也就是國(guó)內(nèi)油氣資源能不能有效地支撐經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)能源安全問(wèn)題比較突出，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（一）能源需求壓力巨大
一方面，我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的時(shí)期，能源消費(fèi)強(qiáng)度較髙，隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，能源需求還會(huì)持續(xù)較快地增加，對(duì)能源供給形成很大壓力，供求矛盾將長(zhǎng)期存在，石油、天然氣對(duì)外依存度將進(jìn)一步提高，能源供給不足，供求矛盾日益突出。另一方面，我國(guó)能源資源總量不小，但人均擁有量較低。資源勘探相對(duì)滯后，影響了能源生產(chǎn)能力的提高。同時(shí)，我國(guó)能源資源分布很不平衡，大規(guī)模、長(zhǎng)距離地運(yùn)輸煤炭，導(dǎo)致運(yùn)力緊張、成本提高，影響了能源工業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
（二）能源供給制約較多
1、國(guó)內(nèi)能源分布不均，運(yùn)輸成本日益攀高。我國(guó)能源資源的空間分布極其不平衡，80%以上的煤炭?jī)?chǔ)量集中分布于華北和西北地區(qū)，約70%的可開(kāi)發(fā)水能資源蘊(yùn)藏在西南地區(qū)的高山峽谷中，一半以上的天然氣資源儲(chǔ)藏在塔里木盆地和四川盆地，大量的風(fēng)能和太陽(yáng)能資源等可再生能源也主要集中分布于西部邊遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，然而全國(guó)2/3的能源消費(fèi)卻位于東部地區(qū)，能源生產(chǎn)和消費(fèi)之間產(chǎn)生嚴(yán)重的空間錯(cuò)位，由此形成了世界上最壯觀的“西氣東輸、西電東送、北煤南運(yùn)”等能源運(yùn)輸景象。
2、國(guó)際能源市場(chǎng)變化對(duì)我國(guó)能源供應(yīng)的影響較大。世界能源形勢(shì)呈現(xiàn)出供應(yīng)源和需求方同時(shí)多極化、多元化的紛繁復(fù)雜局面。能源供應(yīng)受國(guó)際能源市場(chǎng)影響大，目前在我國(guó)進(jìn)口石油中56%來(lái)自中東，23.5%來(lái)自非洲，14%來(lái)自亞太地區(qū)，剩余的6.5%來(lái)自世界其他地區(qū)。來(lái)源雖然多元化，但仍集中在北非、中東和亞太地區(qū)等少數(shù)地緣政治不穩(wěn)定區(qū)域。地區(qū)局勢(shì)持續(xù)動(dòng)蕩，石油生產(chǎn)和出口極不穩(wěn)定。此外，進(jìn)口通道集中度高，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與安全保障力度不足。中國(guó)進(jìn)口石油有70%-80%需要經(jīng)過(guò)霍爾木茲海峽和馬六甲海峽，一旦發(fā)生戰(zhàn)事或被經(jīng)濟(jì)封鎖，集中的石油運(yùn)輸通道是當(dāng)前中國(guó)能源安全的重大挑戰(zhàn)。國(guó)際石油市場(chǎng)形勢(shì)的復(fù)雜多變，增加了我國(guó)石油安全的不穩(wěn)定因素。
（三）能源生產(chǎn)和消費(fèi)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害嚴(yán)重
1、能源消費(fèi)模式不合理，環(huán)保壓力不斷增大。能源生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)造成的環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重且難以治理。過(guò)去那種以為能源安全即等于擴(kuò)大供給的觀念，有意無(wú)意地忽視了過(guò)度消耗資源必然帶來(lái)的環(huán)境污染與必然增加的社會(huì)治理成本，已不能適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的實(shí)際需要。
2、能源結(jié)構(gòu)不合理，新能源和潔凈能源開(kāi)發(fā)緩慢。以煤為主的能源結(jié)構(gòu)不利于環(huán)境保護(hù)，而煤炭是我國(guó)的基礎(chǔ)能源,富煤、少氣、貧油的能源結(jié)構(gòu)較難改變。在我國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，煤炭占69%、石油占20%、天然氣僅占3.4%、而水電、風(fēng)電、核能及其他新能源加起來(lái)只有7%左右，而全球能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，煤炭17.8%、石油40.1%、天然氣22.9%、水電和核能19.2%。另一方面雖然我國(guó)擁有豐富的核能、風(fēng)能、氫能、生物質(zhì)能、海洋能等可再生能源，但目前除水電得到相對(duì)較好的開(kāi)發(fā)利用外，由于技術(shù)開(kāi)發(fā)水平、使用成本等問(wèn)題，可再生能源在我國(guó)能源消費(fèi)構(gòu)成中不到2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于8%的國(guó)際平均水平。
（四）能源技術(shù)水平總體落后。
1、能源技術(shù)相對(duì)落后影響了能源供給能力的提高。我國(guó)能源技術(shù)雖然已經(jīng)取得較大進(jìn)步,但與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相比還有較大差距。可再生能源、清潔能源、替代能源等技術(shù)的開(kāi)發(fā)相對(duì)滯后,節(jié)能、降耗、污染治理等技術(shù)的應(yīng)用還不廣泛,一些重大能源技術(shù)裝備自主設(shè)計(jì)制造水平還不高。
2、替代能源發(fā)展不足，體制機(jī)制障礙突出。為緩解能源安全問(wèn)題，政府重點(diǎn)推進(jìn)油氣資源的替代，支持發(fā)展替代能源。煤制油、煤制氣等煤化工產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)電動(dòng)汽車、軌道交通、氫燃料等新能源的應(yīng)用。但都面臨技術(shù)水平低、臨成本偏高、設(shè)施建設(shè)不匹配、行業(yè)部門缺乏協(xié)調(diào)等問(wèn)題。
四、我國(guó)保障能源安全應(yīng)采取的對(duì)策
習(xí)近平總書記曾給中國(guó)的能源安全戰(zhàn)略定下基調(diào)，“推動(dòng)能源體制革命，還原能源商品屬性”，明確提出中國(guó)要實(shí)現(xiàn)能源安全戰(zhàn)略的途徑，推動(dòng)能源消費(fèi)革命、能源供給革命、能源技術(shù)革命、能源體制革命，并全方位加強(qiáng)國(guó)際合作，實(shí)現(xiàn)開(kāi)放條件下的能源安全。由此，“四個(gè)革命、一個(gè)合作”作為國(guó)家長(zhǎng)期戰(zhàn)略，成為全國(guó)能源高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐遵循。
（一）推動(dòng)能源消費(fèi)革命
1、建立新型能源消費(fèi)觀念，降低社會(huì)運(yùn)營(yíng)成本。全面推進(jìn)能源節(jié)約，緩解能源供應(yīng)帶來(lái)的壓力。我國(guó)既是資源相對(duì)短缺的國(guó)家又是能源利用率低下的國(guó)家。因此要大力開(kāi)展節(jié)能降耗工作，強(qiáng)制淘汰高耗低效的落后生產(chǎn)能力，廣泛開(kāi)展全民節(jié)能活動(dòng)，改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，建立節(jié)約型經(jīng)濟(jì)體系，逐步降低能源密集型產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重。
2、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，由高碳向低碳轉(zhuǎn)變。圍繞提升產(chǎn)品質(zhì)量、保護(hù)資源環(huán)境、節(jié)能減排等對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實(shí)施技術(shù)改造和科技創(chuàng)新，淘汰落后產(chǎn)能，盡快走上低消耗、高效益的集約型增長(zhǎng)之路。促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)振興，發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，積極建設(shè)國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)體系，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。充分考慮我國(guó)能源安全目前面臨的挑戰(zhàn)，通過(guò)生產(chǎn)、貿(mào)易、運(yùn)輸及消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)控制能源消費(fèi)總規(guī)模，通過(guò)推廣節(jié)能和提高能源利用效率，切實(shí)調(diào)整我國(guó)能源供應(yīng)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，提升我國(guó)的能源自給水平和供給保障能力。
（二）加強(qiáng)能源供給革命
1、加強(qiáng)能源儲(chǔ)備體系建立，增強(qiáng)能源安全保障。國(guó)際能源機(jī)構(gòu)要求建立起至少維持消費(fèi)90天的戰(zhàn)略儲(chǔ)備量，美國(guó)、日本和德國(guó)的石油儲(chǔ)備分別達(dá)158天、161天和127天，中國(guó)在這方面還是比較薄弱的。對(duì)此，一要完善能源儲(chǔ)備法律體系，重點(diǎn)考慮國(guó)家能源儲(chǔ)備制度的功能定位問(wèn)題。二要建設(shè)符合國(guó)情的能源儲(chǔ)備體系。應(yīng)當(dāng)采取以政府為主導(dǎo)的，政府和企業(yè)共同建設(shè)能源儲(chǔ)備的模式。三要建立多元化的資金籌措渠道。四要實(shí)行多元化的國(guó)際合作。積極參與能源儲(chǔ)備的國(guó)際合作，來(lái)確保本國(guó)的能源安全。
２、積極扶持和壯大中國(guó)的大型跨國(guó)公司,為中國(guó)的全球資源戰(zhàn)略服務(wù)。要積極扶植中石油、中石化、中海油及具有一定規(guī)模的民營(yíng)企業(yè)從事跨國(guó)油氣開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng),使得它們有能力參與國(guó)際資源勘探、開(kāi)發(fā)、加工、銷售、貿(mào)易等領(lǐng)域的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，為中國(guó)在國(guó)際資源市場(chǎng)占有一席之地。
３、建立多渠道的能源供應(yīng)保障體系，減少能源來(lái)源單一化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與中亞、俄羅斯、北非、西非、拉美及加勒比海地區(qū)的產(chǎn)油國(guó)的合作，使我國(guó)原油進(jìn)口的來(lái)源更加多元化，減少石油供應(yīng)中的風(fēng)險(xiǎn)性。目前中國(guó)的油氣來(lái)源已經(jīng)構(gòu)成了多方位、多渠道的格局，其中包括海上LNG，中緬、中巴油氣管道建設(shè)及中土、中俄油氣管道建設(shè)等多種進(jìn)口渠道。
（三）推進(jìn)能源技術(shù)革命
保障能源供給安全,關(guān)鍵靠科技進(jìn)步。要加強(qiáng)前沿能源技術(shù)的研究開(kāi)發(fā)，推進(jìn)先進(jìn)適用能源技術(shù)的開(kāi)發(fā)應(yīng)用,提高重大能源技術(shù)裝備開(kāi)發(fā)能力。要通過(guò)科研創(chuàng)新加快太陽(yáng)能、風(fēng)能與生物質(zhì)能等新能源和潔凈能源發(fā)展，加大海洋能、核聚變能等未來(lái)新型能源的研究與開(kāi)發(fā)，建立中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的能源結(jié)構(gòu)。目前情況下我國(guó)尚難以復(fù)制美國(guó)的頁(yè)巖氣革命，充分發(fā)展核電不啻是保障我國(guó)能源安全的一個(gè)重要途徑。加快能源技術(shù)研究步伐，不斷開(kāi)發(fā)礦物燃料的替代能源，已成為一項(xiàng)事關(guān)發(fā)展大局的緊迫任務(wù)。積極發(fā)展清潔可再生能源，推動(dòng)能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)多元化，走能源與環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性循環(huán)的路子，是解決能源安全問(wèn)題的根本出路。
（四）推進(jìn)能源體制革命
很多發(fā)達(dá)國(guó)家為確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行安全，都針對(duì)能源供應(yīng)和儲(chǔ)備問(wèn)題制定了相關(guān)法律法規(guī)。我國(guó)目前的能源立法領(lǐng)域尚有諸多不足之處，為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的國(guó)際能源安全形勢(shì)，我們應(yīng)該積極學(xué)習(xí)國(guó)外能源立法經(jīng)驗(yàn)，盡快研究制定涉及能源安全和發(fā)展戰(zhàn)略的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)能源安全有法可依、有法可行、有法律保障。要依靠市場(chǎng)機(jī)制和政府推動(dòng)，優(yōu)化煤炭企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，深化電力體制改革。以提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)，以市場(chǎng)化改革為方向，深化油氣行業(yè)改革。要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)能源價(jià)格改革，逐步形成能夠反映資源稀缺程度、市場(chǎng)供求關(guān)系和污染治理成本的價(jià)格形成機(jī)制，建立合理的能源比價(jià)關(guān)系。要強(qiáng)化能源管理，健全能源開(kāi)發(fā)監(jiān)管體系。通過(guò)制定行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用價(jià)格、財(cái)稅、金融、投資等經(jīng)濟(jì)杠桿，加強(qiáng)信息發(fā)布和引導(dǎo)，鼓勵(lì)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，鼓勵(lì)節(jié)能降耗和環(huán)境保護(hù)，鼓勵(lì)新能源、可再生能源、清潔能源和替代能源開(kāi)發(fā)利用，促進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。此外，能源安全問(wèn)題需要得到國(guó)防力量的支持，能源國(guó)防建設(shè)刻不容緩。
（五）全方位加強(qiáng)國(guó)際合作
1、進(jìn)一步加強(qiáng)和擴(kuò)大國(guó)際能源合作，提高能源安全保障程度。充分利用我國(guó)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，積極參與世界石油、天然氣、煤炭等資源的開(kāi)發(fā)與合作, 積極參與國(guó)際能源雙邊及多邊合作，加強(qiáng)與國(guó)際組織和跨國(guó)公司的對(duì)話與合作，搞好我國(guó)能源戰(zhàn)略和政策的對(duì)外宣傳，在開(kāi)放的格局中維護(hù)我國(guó)能源安全。
2、積極參與國(guó)際能源市場(chǎng)價(jià)格體系，增加定價(jià)話語(yǔ)權(quán)。中國(guó)作為全球石油消費(fèi)大國(guó)，隨著中國(guó)需求的進(jìn)一步擴(kuò)大及國(guó)際市場(chǎng)參與度的提高，中國(guó)在國(guó)際石油定價(jià)權(quán)中的地位仍然有較大上升空間。自2003年以來(lái)，中國(guó)通過(guò)推出國(guó)內(nèi)燃油基準(zhǔn)價(jià)、燃料油期貨等手段，著力在亞太石油市場(chǎng)形成有效的價(jià)格基準(zhǔn)，以促進(jìn)更為公平合理的國(guó)際原油貿(mào)易秩序，進(jìn)一步形成并發(fā)揮中國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)上的石油價(jià)格博弈能力。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，未來(lái)有一個(gè)重要的任務(wù)就是塑造中國(guó)在國(guó)際能源市場(chǎng)上的能源定價(jià)話語(yǔ)權(quán)。
3、當(dāng)前國(guó)際環(huán)境較為復(fù)雜，一方面，我們要正確研判地緣政治沖突影響全球能源安全，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)確保我國(guó)能源安全；另一方面，我國(guó)應(yīng)結(jié)合能源體制的改革，改革現(xiàn)有能源的貿(mào)易制度，特別是石油、天然氣等能源的貿(mào)易限制，構(gòu)建多層級(jí)，多領(lǐng)域的，廣泛的能源貿(mào)易體系，以規(guī)避他國(guó)對(duì)特定企業(yè)的制裁、封鎖。同時(shí)應(yīng)積極與不同的能源出口地區(qū)、出口國(guó)家加強(qiáng)在多領(lǐng)域合作，實(shí)現(xiàn)多種形式的能源貿(mào)易方式。國(guó)家金融部門應(yīng)加快推動(dòng)人民幣國(guó)際化，盡可能多的實(shí)行能源貿(mào)易的人民幣結(jié)算方式，應(yīng)在此領(lǐng)域給予相應(yīng)的政策支持或獎(jiǎng)勵(lì)。
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