中國儲能網訊：2015 年以來的新一輪電力體制改革，明顯呈現(xiàn)出重“放開兩頭”，輕“管住中間”，“現(xiàn)貨市場”建設熱，“輸配電網”監(jiān)管冷的特點，仍未能從現(xiàn)代產業(yè)組織理論的角度統(tǒng)籌電力行業(yè)治理體系的改革和建設。電力行業(yè)治理的工程型和計劃性痕跡依然很重，依然停留在關注和維護行業(yè)內部權益的認識層面，缺乏從國民經濟的全局重新思考電力行業(yè)的定位和發(fā)展。整個行業(yè)服務用電側的意識和創(chuàng)新明顯不足，缺乏體制改革乃至體制革命的內生動力，制約了電力行業(yè)市場開放、創(chuàng)新轉型和高質量發(fā)展，離真正實現(xiàn)能源體制革命的目標還很遠。
一、降低企業(yè)電力成本
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國務院政府工作報告連續(xù)兩年提出工商業(yè)“降電價” 10% 的措施，兩年下來即可實現(xiàn)降低 19%的電度電價。通過價格傳導降低企業(yè)用電成本，簡單有效，不觸及復雜的價格政策，但對工商企業(yè)而言，該方式只能降低其部分用電成本，即電度電費。工商企業(yè)的用電成本是其用電產生的各類費用的總和，不是簡單的電度電價和用電量的乘積。電價是一個非常復雜的價格體系，除電度電價外，容量電價、分時電價等諸多價格政策都會影響工商企業(yè)的用電成本，但兩次降低10% 的措施對此并不涉及。除了電價因素影響外，工商企業(yè)用電成本的高低還與用電設施配置和維護、用電方式和用電效率等有重要關系，這些都是工商企業(yè)的內部因素，靠降低電價是影響不到的。工商企業(yè)用電設備配置合理性既會影響初期投入，還會影響后期運行成本，比如普遍存在的變壓器配置“大馬拉小車”現(xiàn)象，一些企業(yè)未重視用電無功補償，還會產生高額的力調電費罰款等。
降電價可以實現(xiàn)降低工商企業(yè)部分用電成本，但降低工商企業(yè)用電成本不能簡單等同于降電價，更不是簡單地等同于降電度電價。也不能把降低工商企業(yè)用電成本簡單等同于電力企業(yè)的義務，純粹指望發(fā)電企業(yè)和電網企業(yè)降價。工商企業(yè)單位用電成本高也不等于電價水平高，在同一個電價水平下，不同的工商企業(yè)用電特性和管理水平不同，最后的單位用電成本都可能會出現(xiàn)較大差別。切實降低工商企業(yè)用電成本，就要通盤掌握影響工商企業(yè)用電成本的內外部各項主要因素。這些對于工商企業(yè)而言過于專業(yè)和復雜，很少有企業(yè)具備這個能力。而傳統(tǒng)的電力行業(yè)并未催生出幫助工商企業(yè)降低用電成本的專業(yè)化服務，電力行業(yè)的轉型和創(chuàng)新顯然受到了制約。
除了使用電力產生的用電成本，還不能忽視獲得電力的成本。工商企業(yè)除了承擔紅線以內的電力設施投資，有的還涉及到紅線外本應該由電網企業(yè)承擔的電力設施投資，有的甚至還要連帶承擔公共電力管廊的投資并無償移交給電網企業(yè)，一些工業(yè)園區(qū)也是政府平臺公司出資建設電力設施無償移交給電網企業(yè)。時至今日，依然還存在電網企業(yè)利用獨家運營權地位，壟斷用戶受電工程外線設計與施工，以電網安全為由變相限制用戶自主選擇設計與施工企業(yè)等權利，為關聯(lián)企業(yè)承攬用戶工程提供便利。尤其在工商企業(yè)配電設施驗收通電環(huán)節(jié)，以電網安全為由通過關聯(lián)公司收取施工單位費用，有的甚至高達工程總投資的 20%，最終轉嫁增加了工商企業(yè)獲得電力成本。甚至更嚴重的是，干擾和刁難工商企業(yè)以市場化方式自主選擇的電力安裝企業(yè)或采購的設備，影響工商企業(yè)正常用電申請、接入電網用電等。
即使是通過降低電度電價來降低工商企業(yè)用電成本，還需解決轉供電環(huán)節(jié)降價傳導不暢，甚至額外加價的矛盾（彭立斌、尹明， 2019）。轉供電主要是商業(yè)綜合體和部分工業(yè)園區(qū)，受此影響的多數是中小微企業(yè)。轉供電形成的根本原因是電網企業(yè)沒有也不可能承擔所有的配電投資，從而形成各類社會資本多種方式出資解決供電“最后一公里”的格局，非電網所屬的轉供電資產因缺少監(jiān)管形成灰色地帶。規(guī)范轉供電實質是完善政府電力行業(yè)治理的空白和細節(jié)。建議用市場化的方式讓灰色地帶透明，讓社會資本合規(guī)合法、有合理回報地提供轉供電服務。明確電網企業(yè)經營共用電網的功能定位和責任義務，專用電網誰使用誰投資，并建立接入費政策（楊娟， 2018）。由地方價格主管部門解決轉供電價格政策，由地方能源主管部門監(jiān)管電網無歧視開放和轉供電質量，由地方市場監(jiān)管部門來監(jiān)管轉供電市場行為，確保良好的市場環(huán)境，推動轉供電走市場化方式運營。
因此， 在降低電價的同時，更要關注工商企業(yè)獲得電力和使用電力的綜合電力成本，包括解決背后的體制機制問題，轉變政府工作方式，從計劃思維轉向市場思維，特別要避免用市場的方式診斷卻開計劃方式的藥方。計劃工作方式下各方更多是關注重點行業(yè)、重點企業(yè)，而全面降低工商企業(yè)用電成本將要面對的是千百萬家工商企業(yè)，尤其是中小工商企業(yè)降低用電成本的效果，要始終堅持廣大終端工商企業(yè)最終獲得電力和使用電力的成本才是檢驗降成本工作的標準。降低工商企業(yè)電力成本的另一面是電網企業(yè)收入減少，依賴電網企業(yè)來實現(xiàn)降低工商企業(yè)電力成本缺乏長效激勵機制，這就要求必須也只能通過市場化的方式來實現(xiàn)。全面、可持續(xù)地降低工商企業(yè)電力成本的關鍵，是建立市場機制，培育專業(yè)化的市場主體，引導社會資本投資、收購、租賃、運維工商企業(yè)配電設施，支持專業(yè)化公司通過電力大數據、綜合能源服務等技術創(chuàng)新、金融創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，結合行業(yè)有關管理部門的政策創(chuàng)新，共同幫助用電側降低獲得電力和使用電力的綜合電力成本。降低電價方面的重點則在于加強電網投資等監(jiān)管來降低輸配電價，因地制宜調整和優(yōu)化容量電價、分時電價等政策，根本性改革電價基金附加政策。
二、增量配電業(yè)務改革
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我國電力行業(yè)長期“重發(fā)、輕供、不管用”，廠網分開后的電網環(huán)節(jié)則“重輸、輕配、不管用”。配電和用電環(huán)節(jié)發(fā)展不足，既有行業(yè)發(fā)展側重點等客觀原因，也有行業(yè)發(fā)展指導思想等主觀因素。電網企業(yè)現(xiàn)有的運營模式和輸配電價機制，就制約了電網在配電和用電側的投入程度。換一個角度講，配電和用電側的需求投入規(guī)模遠勝于輸電環(huán)節(jié)（彭立斌， 2019），電網企業(yè)也無法承載全社會用電的所有配電和用電側投資。事實上長期以來，許多配電投資都轉嫁給了用電企業(yè)和地方政府或工業(yè)園區(qū)，以及包括轉供電在內的社會資本。增量配電業(yè)務改革是落實中發(fā)〔 2015〕 9 號文件“探索社會資本投資配電業(yè)務的有效途徑”，實現(xiàn)“促進配電網建設發(fā)展”“提高配電運營效率”的具體措施。由于自然壟斷的規(guī)模經濟、范圍經濟和成本弱加性等特點，理論上一個區(qū)域內的電網由一個公司獨家運營可以實現(xiàn)成本最低。有觀點認為，增量配電業(yè)務改革增加了電網管理主體和環(huán)節(jié)，進而會增加企業(yè)用電成本。這種觀點片面強調配電網運營的壟斷屬性和成本弱加性，忽略了壟斷的負面性。壟斷企業(yè)具有天然的利益訴求維護其壟斷地位，也有天然的壟斷優(yōu)勢實現(xiàn)其訴求，更大范圍的壟斷帶來更多的壟斷利益，不利于維護用電側的權益。電網并不是越大越安全，也不是越大越經濟，不同區(qū)域的電網是可以由不同的公司來運營，尤其是配電網并不像輸電網那樣在較大范圍內仍然存在規(guī)模經濟，不同配電區(qū)域的多個運營主體之間可以對標，從而形成標尺競爭。火電企業(yè)標桿電價帶來發(fā)電行業(yè)建設成本和管理成本不斷下降，發(fā)電煤耗也不斷降低（吳疆， 2015）。我國電信行業(yè)改革所取得的成功經驗也證明了壟斷環(huán)節(jié)是可以引入競爭的。
增量配電業(yè)務多是工業(yè)負荷集中的區(qū)域，是電力市場中發(fā)電企業(yè)和售電公司重要的售電客戶，誰擁有了客戶資源誰就擁有了發(fā)掘客戶價值的機會。增量配電業(yè)務改革是極佳的切入點，而傳統(tǒng)的電力行業(yè)發(fā)展模式并不重視用戶服務，這也是工商企業(yè)電力成本高的重要原因之一。增量配電業(yè)務不是一個單純吸引社會資本解決電網投資不足的改革措施，它將為用電側服務創(chuàng)新與綜合能源服務發(fā)展創(chuàng)造平臺基礎，向用戶提供能源、信息、金融等多種創(chuàng)新服務，將是能源生產和消費模式轉變乃至革命的開始，對于我國終端能源生產和消費方式的全面升級具有重要意義，甚至改變傳統(tǒng)的配電網運營模式和盈利模式。對于外部投資者而言，如果仍將投資決策拘泥于配網項目本身的內部收益率等傳統(tǒng)要求，忽視掉增量配電業(yè)務承載的諸多價值發(fā)現(xiàn)的機會，必然會錯過進入的機會。積極貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，在配電網領域實施混合所有制改革，有助于電網企業(yè)轉換運營機制。
電力行業(yè)管理者不應該去擔心增量配電業(yè)務如何盈利，社會投資者能不能生存下去，而是要相信市場開放后通過競爭迸發(fā)的活力和創(chuàng)造力，要給進入者充分發(fā)展的時間，要創(chuàng)造和維護良好的外部政策環(huán)境，尤其是監(jiān)管電網企業(yè)，做好公平無歧視開放。對于地方政府和工業(yè)園區(qū)，增量配電業(yè)務開放也帶來了選擇權，過去被動出資建設、無償移交或有償委托電網企業(yè)運營維護的局面得到根本改變，極大地減輕獲得電力的資金壓力和工作壓力，以往的投資也將不再是“負擔”，而是獲得價值體現(xiàn)甚至增值的機會。隨著增量配網步入正軌，必然會有效降低區(qū)域內配電服務的成本，提高配電服務的質量，為產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更為有利的條件。如果用電側服務創(chuàng)新與綜合能源服務得到實現(xiàn)，更廣泛的價值得到挖掘，將對當地的產業(yè)發(fā)展帶來深遠的影響。
增量配電業(yè)務放開真正影響到的是原來依附在電網壟斷運營上滋生的既得利益生態(tài)，這是一個灰色地帶，已嚴重制約了用電側的專業(yè)化服務發(fā)展和創(chuàng)新轉型。最初寄希望于售電側改革推進，用電側的用電工程和服務市場隨之開放，通過競爭提高效率降低成本，從而釋放改革紅利。然而由于電網企業(yè)的壟斷力沒有得到有效約束，售電公司的出現(xiàn)并沒有撼動這個灰色地帶。如果我們能夠了解到這塊市場牽扯到的利益有多大，就不難明白增量配電業(yè)務在基層推廣難度為什么那么大。由于對電網壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管并沒有那么到位，也由于配電業(yè)務嵌入實體經濟方方面面，加之電網企業(yè)依然或多或少地承載著行業(yè)行政色彩，基層地方政府在面對改革阻力的時候往往非常無力和無奈?！捌ぶ淮妫珜⒀筛健?，隨著增量配電業(yè)務的逐步放開，用戶有了選擇權，再確保監(jiān)管到位，這個依附于電網壟斷力的市場必然會向市場開放，只要是有資質、有實力的企業(yè)都可以為用戶服務，這必將是降低實體經濟用電價格之外，更能切實降低工商企業(yè)電力成本的有效途徑。
增量配電業(yè)務的生存、發(fā)展和盈利等問題，并不是增量配電業(yè)務改革這個新生事物的全部，甚至不是核心問題。按照中發(fā)〔 2015〕 9 號文件精神，增量配電業(yè)務改革更重要的工作是，在其不斷探索實踐的過程中，通過解決區(qū)域劃分、存量資產處理、三供一業(yè)移交、施工電源、電網接入、增量配電調度和運維等事項的辦事規(guī)則、規(guī)范、標準等，實現(xiàn)我國配電領域多元主體、高效運營、規(guī)范發(fā)展，走向配電現(xiàn)代化，并建立和完善我們對電網領域的行業(yè)治理體系，提高行業(yè)治理水平。
三、電網投資的監(jiān)管
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當前的輸配電價改革為“管住中間”邁出了建設性的一步，但決定輸配電價水平最重要一環(huán)——電網投資監(jiān)管始終未引起重視。電網投資通過輸配電價回收，投資規(guī)模的大小、投資成本的高低，以及投資的效率都直接影響輸配電價水平。表面上看，電網企業(yè)是一個負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷，通過購銷價差或輸配電價營利的企業(yè)，實際是一個通過輸配電價回收不斷的電網投資而獲得可持續(xù)性收益的工程性投資型公司。
電網具有自然壟斷屬性，電網投資與輸配電價密切相關，因此電網投資不是純粹的企業(yè)自主行為，必須受到政府的有效監(jiān)管。對壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管分為社會性監(jiān)管和經濟性監(jiān)管兩部分，前者主要涉及環(huán)境、健康和安全等，后者的主要內容包括：準入退出、投資、服務質量和價格監(jiān)管等（楊娟， 2012）。我國現(xiàn)行的投資核準制主要針對企業(yè)的市場化投資行為，側重于社會性監(jiān)管，對經濟性監(jiān)管偏弱，更談不上對自然壟斷屬性的電網投資成本和效率的有效監(jiān)管，不能適應電網投資監(jiān)管的需要。也正是基于這樣的監(jiān)管政策，再加上電網企業(yè)很強的專業(yè)壁壘，多年來對電網投資的監(jiān)管形式大于實質。
我國長期以來對電網價格采用基于成本加成的經濟性監(jiān)管方式，難以克服電網企業(yè)過度投資的 A-J 效應。電網環(huán)節(jié)已形成了規(guī)模龐大、產業(yè)鏈條完備且封閉的行業(yè)內部壟斷，定額等設計規(guī)范均由行業(yè)內部制訂，電網投資涉及的設備、材料等招標也由電網企業(yè)內部主導。電網企業(yè)雖然一定程度上規(guī)范了與下屬集體企業(yè)資產、人員、管理等關系，但大量的事實關聯(lián)交易依然存在。更為值得重視的是，雖然電網投資決定的輸配電價直接關系到所在地方的經濟和社會利益，但電網投資涉及到的招投標等環(huán)節(jié)卻并沒有納入地方政府監(jiān)管的范疇，而是電網企業(yè)內部監(jiān)管，這是明顯的責權不對等。
當前我國對電網投資、運營監(jiān)管和價格監(jiān)管分屬不同部門，沒有形成監(jiān)管閉環(huán)。對電網投資規(guī)模及其合理性的監(jiān)管，并沒有同輸配電價成本高低的責任掛鉤，電網的服務質量、無歧視開放程度等也沒有與其準許收益水平掛鉤。造成的結果往往是，一邊按照超前的電力需求增速做電網規(guī)劃，并確定投資規(guī)模，另一邊卻按照保守的電力需求增速測算輸配電價。電網投資成本偏高和效率偏低必然抬高輸配電價水平，最終轉嫁由消費者承擔，這個矛盾在省級輸配電價核定的博弈過程中表現(xiàn)的淋漓盡致。遺憾的是，等到輸配電價水平矛盾爆發(fā)的時候，電網投資已經成為無法逆轉的現(xiàn)實。
理論和實踐經驗告訴我們，在信息不對稱和監(jiān)管俘獲等諸多困擾下，基于成本加成理論形成的電網投資監(jiān)管和價格監(jiān)管模式存在諸多弊端，在電網合理投資和政府有效監(jiān)管之間難以找到有效的平衡點。激勵性規(guī)制理論的發(fā)展為我們提供了諸多克服困難的方法。投資合理性方面，可以把電網投資和輸配電價所需的電力需求預測水平固定在同一個錨上，把電網投資的利用效率和輸配電價的成本攤銷固定在同一個錨上，把電網服務質量和電網收益也固定在同一個錨上等。從輸配電網的外部信息入手，通過建立多個輸配電業(yè)務樣本服務質量和績效指標的比較，揭示有限但滿足監(jiān)管所必要的信息，減少和克服監(jiān)管面臨的信息不對稱的困擾；透過多個輸配電業(yè)務的績效比較建立標尺競爭，促進被監(jiān)管對象服務質量和績效的不斷提高。改善輸配電網企業(yè)的會計制度，建立和規(guī)范被監(jiān)管對象信息披露和申報規(guī)則；將輸配電網投資和運行的成本和效率，服務質量與輸配電價格監(jiān)管真正關聯(lián)起來。在有效監(jiān)管的前提下，明晰輸配電網投資回報預期，給予電網企業(yè)更多自主權，放松規(guī)劃和投資監(jiān)管，最終形成“投資、運營和價格”的閉環(huán)監(jiān)管機制，實現(xiàn)用戶享有服務，投資者合理收益和政府有效監(jiān)管多方滿意的共贏格局。
四、電網的產權關系
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為什么“9 號文件”中“放開兩頭、管住中間”的體制架構至今未能形成？為什么引入社會資本投資增量配電業(yè)務、調整電網企業(yè)運營模式等各項改革措施在實施過程中遇到那么多困難和阻力？為什么工商企業(yè)獲得電力和使用電力過程中出現(xiàn)這樣那樣的問題？歸根結底，我們的電力行業(yè)從政企合一到政企分開，再到繼續(xù)進行市場化改革的過程中，電力行業(yè)并沒有基于現(xiàn)代產業(yè)組織理論建立起清晰完備的產權關系，尤其是廠網分開后始終沒有著手解決電網的產權關系，因此無法形成有效的監(jiān)管體系，把電網環(huán)節(jié)的壟斷力關進籠子里。
輸配電網具有自然壟斷屬性，電力輸配服務具有很明顯的公共產品特點，因此只能壟斷運營，并由政府監(jiān)管。在一個產權清晰，監(jiān)管制度體系完備的市場環(huán)境下，電網企業(yè)并不具有電網資產的所有權，通常是由政府授權的特許運營權，提供電力輸配服務和履行普遍服務責任，并通過輸配電價獲得收益。這個授權在我國電力體制改革過程中從來沒有被明確過，更沒能在制度上建立起相應的法律程序。國家電網公司是由國務院授權，作為原國家電力公司管理的電網資產出資人代表。地方省級電網由國家電網作為出資人代表。中發(fā)〔 2015〕 9 號文明確“電網企業(yè)主要從事電網投資運行、電力傳輸配送，負責電網系統(tǒng)安全，保障電網公平無歧視開放，按國家規(guī)定履行電力普遍服務義務”，但并未明確電網實施特許運營權。由于我國沒有明確輸配電網的所有權和運營權分離，沒有建立起電網特許運營制度，尤其是沒有明確特許運營內涵里重要的準入和退出機制，再加上監(jiān)管職能分散在財政、國資、發(fā)展改革委、能源局等不同的部門，有效監(jiān)管無從談起。
討論輸配電網產權的另一個維度，就是不同等級的電網資產究竟由誰來代表所有權，并行使特許運營的授權和對應的監(jiān)管，這實際上是中央政府和省級地方政府的責權劃分問題。從當前電力體制改革的需要，責權對等并有利于壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管的角度出發(fā)，可以將配電環(huán)節(jié)的事權明確給地方政府，中央政府層面行使輸電環(huán)節(jié)的事權。發(fā)輸配售的垂直一體化已不復存在，如何選擇電網未來的產業(yè)組織模式，是繼續(xù)廠網分開后的輸配一體，或區(qū)域性的輸配一體，擬或輸配也分開，進而配電更加多元化等，隨著對電網所有權和經營權關系及其監(jiān)管的深入探討也會迎刃而解。
在明確電網產權關系基礎上，建立清晰的電網產業(yè)組織結構是建立完備的監(jiān)管體系必要的前提。遺憾的是，當前的“管住中間”改革始終沒有面對這個前提，直接后果就是改革政策和電網監(jiān)管缺乏基礎和共識。電網的產權關系不清晰和產業(yè)組織結構不明確，是造成電網環(huán)節(jié)監(jiān)管薄弱的根本原因。這兩個關鍵因素不解決，電力行業(yè)發(fā)展機制及其所決定的利益分配機制就不會變，既有格局下的任何調整終究是有限且短暫的。
五、自備電廠市場主體地位
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我國自備電廠的產生和發(fā)展有著特殊的歷史與體制背景，是 20 世紀 80年代，“獨家辦電”的壟斷體制弊端日益凸顯，政府鼓勵“多家辦電”的直接結果，與電力短缺、供電能力不足的特定環(huán)境有關。不能拋開歷史沿革，站在電力行業(yè)“走出短缺”后的今天，“孤立”甚至“否定”的角度看待自備電廠。伴隨著改革開放四十年的發(fā)展，自備電廠早已不是“能耗高污染重”，也不是“用電成本低”這么簡單，更不能籠而統(tǒng)之認定其“沒有承擔社會責任”。時至今日，自備電廠的存在和持續(xù)發(fā)展，某種程度上仍是獲得電力難、不合理的高電價等客觀現(xiàn)實推動形成的。
當前實體經濟存在的問題是公用電網范圍內的工業(yè)企業(yè)用電成本高，而不是自備電廠的成本低。所謂“社會責任”是指公用電網的工商企業(yè)用電價格承擔了居民和農業(yè)用電的部分成本。強調自備電廠平等承擔社會責任，其目的是通過自備電廠分攤來降低公用電網范圍內的工商業(yè)電價，這既沒有解決自備電廠積累的矛盾，也沒有降低全社會總用電成本。與其糾結自備電廠社會責任分攤的“零和”問題，不如將公用電網與自備電廠對標對表，下足功夫沉心靜氣降低公用電網的工商企業(yè)電力成本。即使算上爭議中要求分攤的社會責任，工業(yè)企業(yè)通過自備電廠獲得電力和使用電力的綜合成本仍然具有明顯優(yōu)勢。我們要站在全社會經濟全局利益的層面看待社會責任的分攤問題，而不是僅僅站在公用電網范圍內的利益層面。
企業(yè)是市場經濟的基本單元，市場通過價格信號發(fā)揮優(yōu)化配置資源的作用。電力體制改革的主要目的也是“使市場在資源配置中起決定性作用”。當前電力產業(yè)政策不允許公用電網范圍內建設自備電廠。從某種意義上講，自備電廠也是市場配置資源的一種結果。在要求自備電廠承擔社會責任的同時，也不能回避自備電廠應有的權益。在符合環(huán)保和能效約束的前提下，選擇從公用電網用電，或者自備電廠自己供電，是工業(yè)企業(yè)在市場經濟中自主決策的權利和結果，其決策依據也不只是經濟成本這么簡單。選擇自備電廠的工業(yè)企業(yè)也促進就業(yè)和增加稅收，同樣為市場經濟發(fā)展做貢獻，是市場多樣性的具體體現(xiàn)，政府要維護工業(yè)企業(yè)的選擇權。交叉補貼等社會責任在多大范圍內分攤，按什么程度分攤，應該由省級地方政府根據各自經濟社會發(fā)展狀況，因地制宜的統(tǒng)籌平衡和自主決策。不論是價格政策的差異化也好，還是社會責任的差異化也罷，都是政府治理經濟的一種選擇。
中央實施電力體制改革的目的，是推動電力行業(yè)從計劃方式向市場方式轉變，降低公用電網在內的全社會電力成本。規(guī)范自備電廠的實質，是新形勢下在市場經濟中角色定位的再明確，這背后的本質是政府治理方式的轉變。改革的一項重要內容就是對過去一些模糊不清的或者不適應新形勢的政策和觀念，實事求是地予以優(yōu)化和調整。政府部門對自備電廠實施專項治理，目的在于統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展的全局，規(guī)范自備電廠行業(yè)健康有序發(fā)展。政策制訂者既要廣泛聽取各方意見，也要保持獨立冷靜客觀公正，不能“拉偏架”。既不能拿用電成本低的優(yōu)點“一俊遮百丑”，也不宜用違規(guī)自備電廠“管中窺豹”這個領域，更要避免被電力行業(yè)內局部利益驅動的輿論所左右。
六、用電側的權益
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電力體制改革的最終目的是降低國民經濟發(fā)展中獲得電力和使用電力的綜合成本。我國電力行業(yè)發(fā)展有一個顯著的特點，始終處于封閉而不是開放的狀態(tài)，圍繞行業(yè)自身發(fā)展需要出發(fā)，站在電力行業(yè)自身權益角度，不斷強調電力獲得者和使用者可以做什么或不能做什么，否則政策上或經濟上就予以制約或懲罰，而不是立足于對方需要什么，能為之做什么。不論是電網投資，安全運行的生產建設層面，還是在政策法規(guī)和發(fā)展理念層面，不論是在廠網一體的時期，還是廠網分開的階段，用電側獲得電力和使用電力的權益始終得不到根本保障。
即使在以國家電力公司成立為標志的政企分開已逾二十年后的今天，電網企業(yè)依然有形或無形地承載著相當的行業(yè)管理職能或者行政色彩。電力建設質檢、用戶接電許可等都還是由電網企業(yè)履行，所有電力用戶獲得電力和使用電力必須也只能面對電網企業(yè)，電力行業(yè)諸多政策的解釋事實上也是通過電網企業(yè)面向用戶。面對電力行業(yè)專業(yè)技術壁壘和電網企業(yè)的壟斷力，電力獲得者和使用者幾乎沒有發(fā)言權，更談不上選擇權。再加上電力行業(yè)監(jiān)管的滯后或缺位，用電側的電力獲得者和使用者權益并不明確，也很難維護。
這種權益的喪失不只是對電力的直接使用者，對于推動經濟發(fā)展的地方政府而言也是如此。如前所述，地方政府為了發(fā)展經濟獲得電力，大量的配電網投資尤其是工業(yè)園區(qū)投資實際上是地方政府或其平臺公司在承擔，有的建成后還要無償移交給電網企業(yè)，或出資委托電網企業(yè)維護，運維過程中出現(xiàn)故障或損失最終也是用戶來買單。當前改革過程中不斷出現(xiàn)仍未徹底改善的增量配電業(yè)務得不到施工電源，建成后接入上級大電網困難重重，地方電網總是遇到這樣那樣的理由難以擴大與大電網并網和下電規(guī)模，電網的公平無歧視開放等問題，企業(yè)在公用電網范圍內選擇自備電廠的權益受到制約，工商企業(yè)面對變相或隱晦的“三指定”，民營電力安裝企業(yè)進入市場的玻璃門等，都充分體現(xiàn)了各類電力獲得者和使用者權益得不到保障。這些問題的背后都反映了電力行業(yè)治理亟待變革，如何實現(xiàn)“管住中間”，把電網企業(yè)的壟斷力關進籠子里，還原獲得電力和使用電力應有的權益，是當前體制改革亟待解決的重點難點。
壟斷力的存在就意味著壟斷收益，也就是壟斷租金，確保用電側權益就要把電網企業(yè)的壟斷力關進籠子里。一方面需要構筑規(guī)范周密的監(jiān)管體系；另一方面需要區(qū)分電網環(huán)節(jié)的競爭性業(yè)務和非競爭性業(yè)務，也就是區(qū)分共用電網和專用電網。對于專用電網完全向市場開放，通過市場的力量來制衡壟斷力。從某種意義上來說，這也是重新定位電網企業(yè)功能和服務范圍，適度壓縮壟斷企業(yè)投資和服務范圍未必不是好事，壟斷約束一小步，市場就發(fā)展一大步。面對壟斷的電網企業(yè)，電價政策的設計和執(zhí)行也應該從有利于維護用電側權益的角度來設置。然而現(xiàn)實是電價政策非常復雜，復雜到連政府監(jiān)管部門也很少有人能夠說得清講得明。廣大工商企業(yè)更是不具備了解和掌握電價政策、合理降低電力成本的能力，就更談不上主張用電側權益的能力。工商企業(yè)作為電力獲得者和使用者，電力行業(yè)服務的對象，也不應該被期望或要求熟悉電價政策。電網企業(yè)處于壟斷運營地位，處于電價政策和用電專業(yè)知識的絕對優(yōu)勢地位，工商企業(yè)則處于各種弱勢地位，因為不了解電價政策等相關原因，一旦產生高額電費別無選擇只能無條件認繳，非常不合理，這也是電力獲得者權益缺失的具體體現(xiàn)。
監(jiān)管政策要防止電網企業(yè)有意或無意地通過復雜的電價政策獲得不合理利益。電網企業(yè)應履行電價政策告知義務，并承擔提示工商企業(yè)可能產生不合理電費的責任，不論工商企業(yè)何種原因產生不合理高額費用，電網企業(yè)不能坐視不顧，照單收費。如果電網企業(yè)沒有證據證明履行了告知義務和服務責任，參照法院關于電信行業(yè)的同類判例，可視為無效合同，工商企業(yè)有權拒絕付費，已產生的不合理用電費用，電網企業(yè)必須退回。比如基本電費，是選擇按變壓器容量繳納，按照最大需量繳納，還是按照實際需量繳納，或者其他測算基本電費的方式?？紤]到工商企業(yè)專業(yè)能力的弱勢，政策可設計為按最低值繳納而無須事前選擇，由此帶來的對電網企業(yè)準許收入的影響，則在省級輸配電價平衡賬戶中統(tǒng)籌。還可以給予新開戶申請用電企業(yè)一定時段豁免期，不收取基本電費和進行功率因素考核，對于出現(xiàn)的功率因素不合格現(xiàn)象，電網企業(yè)有義務加強指導優(yōu)化等。
七、完善電力行業(yè)治理
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新中國成立以來，我國電力行業(yè)治理體系歷經多次調整，總體是從“政企合一”到“政企分開”，并朝著“市場化”方向演進。然而時至今日，我國電力行業(yè)治理始終處于條塊分割的狀態(tài)，停滯在“重投資、弱監(jiān)管，價格疏導成本”的計劃模式，工程型管理特點明顯，亟待走出“政府以抓項目投資來調控能源供給總量，電網環(huán)節(jié)的壟斷力制約行業(yè)轉型創(chuàng)新與用電投資和服務市場開放”的狀態(tài)。競爭性的電源投資等環(huán)節(jié)，雖然已經形成了有效競爭的格局，但依然固守投資計劃管理和行政審批，沒有把投資決策權還給市場，始終走不出“過?！倘薄钡闹芷谛岳Ь场艛鄬傩缘妮斉潆娋W環(huán)節(jié)，依然停留在基于成本的定價模式，投資監(jiān)管薄弱，無法約束壟斷企業(yè)的過度投資和低效投資，沒有把壟斷力關進籠子里。我國電力行業(yè)治理亟待按照“放開兩頭、管住中間”的體制架構，建立“市場配置資源”和“政府有效監(jiān)管”的體制格局。
電力體制改革的實踐過程，實質就是監(jiān)管者與被監(jiān)管者博弈和行業(yè)監(jiān)管格局重構的過程。截至目前，這個過程折射出濃烈的工程思維特點，尚未站到改革行業(yè)治理體系的高度。各方聚焦于具體業(yè)務技術層面的問題，掩蓋了背后的行業(yè)管理如監(jiān)管體系建設問題，也就涉及不到電網產權關系和電網產業(yè)組織結構，更談不上從體制上推動改革。如果不能在根源問題上做出方向性選擇和頂層設計，技術層面問題處理得再好，也是緣木求魚。改革推進過程中還反映出來一個特點，出于對電力系統(tǒng)安全運行和電力可靠保障的擔憂，我們改革的步履小心翼翼，頗似投鼠忌器。一方面借此實現(xiàn)要素成本降低、釋放改革紅利等多重效應；另一方面稍有壓力就徘徊觀望或蟄伏不前，甚至偃旗息鼓。改革者與被改革對象在操作層面無法形成均衡的博弈，這是改革推進四年來仍處于膠著狀態(tài)，尚無明顯起色的現(xiàn)實原因。此外，整個電改還存在著戰(zhàn)略層面正確性和確定性與實踐層面弱操作性和不確定性的矛盾。
完善電力行業(yè)治理的內涵是處理好市場和政府的關系，科學和藝術的運用市場和行政手段，引導電力行業(yè)通過價格信號引導合理投資，提高運營效率和服務質量，降低獲得電力和使用電力的成本。電力行業(yè)治理的核心主要有投資、運營和價格三大監(jiān)管環(huán)節(jié)。投資監(jiān)管關乎有效供給，運營監(jiān)管關乎效率、質量和公平，價格監(jiān)管關乎投資回報和電力成本。在市場環(huán)節(jié)，通過價格信號引導投資，即市場配置資源。在壟斷環(huán)節(jié)，形成“投資、運營、價格”閉環(huán)監(jiān)管的治理體系。充分認識電力行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)和自然壟斷環(huán)節(jié)的本質和差異，推動電力行業(yè)的壟斷環(huán)節(jié)從基礎設施定位向公用事業(yè)定位轉變。理清電網的產權關系，區(qū)分所有權和運營權，實施電網的特許運營制度，并引入激勵性監(jiān)管。改變電網企業(yè)投資監(jiān)管，不再將其錯位按照企業(yè)市場投資行為監(jiān)管，不再將電網簡單地作為拉動投資的手段。只有確實監(jiān)管好壟斷環(huán)節(jié)，做到管住中間，才能為放開兩頭創(chuàng)造好的基礎條件。否則，競爭性環(huán)節(jié)降低的成本，很容易就被壟斷環(huán)節(jié)增加的成本抵消，甚至反噬。
牢牢把握市場在配置資源中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的精神，不斷探索和豐富新時代中國特色社會主義市場經濟體系中能源體制革命的內涵。基于現(xiàn)代產業(yè)組織理論構建新型電力行業(yè)治理體系，按照“投資、運營和價格”閉環(huán)監(jiān)管的理念，將電力規(guī)劃、投資和價格監(jiān)管，運營和市場監(jiān)管，行業(yè)管理等多項工作優(yōu)化重組。監(jiān)管好輸配環(huán)節(jié)壟斷力和健全市場規(guī)范，切實有效開放并推動用電側投資和服務市場發(fā)展，通過市場機制，全面、可持續(xù)地降低工商企業(yè)電力成本。調整好中央和地方政府的分工，形成中央和地方界面清晰、協(xié)同管理的體制和機制，有效避免多頭管理的信息壁壘和政策掣肘，實現(xiàn)市場配置資源和政府有效監(jiān)管的良好格局。涉及地方的電力生產和消費，并在地方通過價格獲得回報的環(huán)節(jié)，直接關系到地方經濟社會利益，應該按照責權對應原則納入屬地管理，由省級地方政府履行投資管理和監(jiān)管職能，核定價格。中央層面行使跨區(qū)跨省輸送環(huán)節(jié)的投資、監(jiān)管和價格事權，指導和監(jiān)督地方政府按照能源體制革命要求，以市場發(fā)展方式推動電力行業(yè)發(fā)展和履行各項職能，加強能耗、能效、資源約束、環(huán)保等產業(yè)政策監(jiān)管，而不再繼續(xù)計劃方式的投資規(guī)?？刂?。
