我國通過建立可再生能源基金，以全網(wǎng)分攤的方式進行補貼，有力地促進了可再生能源的發(fā)展，但面臨的問題也不容忽視，這主要表現(xiàn)在：
可再生能源電價附加無法足額征收。2011年，全社會用電量4.7萬億千瓦時。如能全額征收，2011年當年應(yīng)征收總額約200億元，實際征收約100億元。
已征收資金和實際需求之間存在較大缺口。據(jù)估算，2011年應(yīng)支付補貼資金208億元，實際需求與征收資金量之間缺口達100多億元。2012年應(yīng)征收額度為400億元，實際征收可能在200億元左右。值得注意的是，2010年后可再生能源電價補貼延遲發(fā)放的時間越來越長，已經(jīng)造成嚴重拖欠，企業(yè)之間形成大量“三角債”。
實現(xiàn)“十二五”規(guī)劃目標資金保障能力嚴重不足。按照已公布的規(guī)劃，2015年補貼資金不少于1000億元。按目前每千瓦時8厘錢的補貼水平測算，即使做到應(yīng)收盡收，2015年當年可用于可再生能源電價補貼的資金為480億元左右，仍有500多億元的資金缺口。
國家面臨漲電價與欠補貼雙重壓力。如果完全滿足2015年規(guī)劃要求的可再生能源補貼需要，加上彌補拖欠的補貼資金，預(yù)計需要在每度電中征收3分錢左右。由于現(xiàn)在可再生能源標桿電價補貼，是依據(jù)企業(yè)所報的成本人為測算的結(jié)果，企業(yè)上報的成本越高，越是可以獲得高電價。已定的標桿電價給可再生能源發(fā)電企業(yè)留出的利潤超過了其它發(fā)電方式?？稍偕茉词且环N隨著規(guī)模擴大，邊際成本下降較快的產(chǎn)業(yè)，而標桿電價調(diào)整往往具有滯后性和被動性?？梢灶A(yù)見，未來會有很多資金投向可再生能源，國家規(guī)劃的規(guī)?？赡艽蠓韧黄?。到那時，國家將面臨兩難選擇，要么拖欠補貼，要么就漲電價。當前，我國經(jīng)濟增長的下行壓力很大，電價上漲幾分錢，將極大地影響企業(yè)的競爭力，也會沖抵國家結(jié)構(gòu)性減稅等措施給企業(yè)的優(yōu)惠。特別是在能源需求增長放緩，能源供給保持增長的情況下，電價不降反升，也不符合市場規(guī)律。
現(xiàn)有補貼機制可能大幅增加補貼負擔(dān)。可再生能源項目大部分是地方核準，補貼卻是由全網(wǎng)分攤，等于“地方請客，中央買單”。目前有關(guān)部門正在研究的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策中，準備根據(jù)光伏發(fā)電發(fā)展的需要，及時調(diào)整可再生能源電價附加征收標準；利用財政預(yù)撥的辦法，解決電網(wǎng)不能及時向光伏企業(yè)撥付補貼的問題。這些政策總的看是積極的，但也會給企業(yè)一個預(yù)期，即只要上光伏項目，國家就要給補貼；補貼不夠就漲電價；補貼資金即便不到位，財政也會用預(yù)撥的方式兜底?？紤]到電價上漲往往會受各種因素的影響出現(xiàn)滯后，如通脹壓力、企業(yè)競爭壓力等。一旦電價上漲不到位，財政預(yù)撥后很可能出現(xiàn)收支不能相抵的情況。在未來幾年財政增支減收因素增多的情況下，這可能會是一個不小的新負擔(dān)，需要引起警惕。
那么，我國應(yīng)如何完善可再生能源補貼機制？啟動國內(nèi)市場、發(fā)展可再生能源是必要的，但應(yīng)當根據(jù)需要與可能，保持合理的規(guī)模，防止出現(xiàn)敞開口子補貼的現(xiàn)象。
第一，采用以補貼定規(guī)模的辦法。我國應(yīng)改革現(xiàn)有可再生能源的補貼辦法，今后新上風(fēng)電、太陽能發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電項目，應(yīng)在補貼資金已經(jīng)明確落實的情況下進行核準，沒有落實補貼的項目不能接入電網(wǎng)。這將有利于防止補貼不到位和過度補貼產(chǎn)生的負面影響。同時，不再將可再生能源規(guī)模作為對地方和企業(yè)的考核標準。
第二，補貼規(guī)模應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)展形勢相適應(yīng)。為避免削弱企業(yè)競爭力，今后幾年電價不宜大幅上調(diào)，可再生能源基金征收標準維持在每千瓦時8厘的水平。為了落實“十二五”規(guī)劃確定的各項可再生能源發(fā)展目標，有關(guān)部門和電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)通過可再生能源基金應(yīng)收盡收、挖掘潛力來解決。不宜用財政資金替電網(wǎng)預(yù)撥可再生能源補貼。
第三，建立單位補貼額度逐年降低的機制。為了提高有限補貼資金的績效，對風(fēng)能、太陽能發(fā)電應(yīng)當普遍推行招標定價的方式，不再搞“高成本高補貼”的成本定價。而是通過競爭確定項目開發(fā)業(yè)主和發(fā)現(xiàn)價格，從而形成每千瓦時補貼額度逐年、逐批次降低的機制，使現(xiàn)有的補貼資金補貼盡可能多的電量，促進可再生能源上網(wǎng)價格盡快達到常規(guī)電力的水平。
(作者為國務(wù)院研究室綜合司副司長)
