近年來，我國風電產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，風電裝機連續(xù)多年翻番增長，已成為全球風電裝機最多的國家。預計到2012年底，全國風電裝機將超過6000萬千瓦。風電已成為我國電力的重要組成部分，并同步培育形成了較為完整的風電設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)鏈，對調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、促進可持續(xù)發(fā)展做出了重要貢獻。回顧我國風電發(fā)展的歷程，可以說，主要得益于三個方面的政策和措施：一是從2003年開始的幾次風電特許權(quán)招標活動，使風電建設(shè)規(guī)模從過去的幾千千瓦級擴大到了10萬千瓦級，從根本上改變了人們對風電建設(shè)規(guī)模的認識，特別是特許權(quán)招標明確要求使用國產(chǎn)風電機組設(shè)備，為國內(nèi)風電設(shè)備制造企業(yè)發(fā)展提供了可靠的市場保障，帶動了國內(nèi)設(shè)備制造業(yè)的迅速發(fā)展，使我國很快成為了全球風電設(shè)備的制造大國；二是根據(jù)風能資源條件確定的分區(qū)固定上網(wǎng)電價政策，使投資者預先知道投資風電場的收益，調(diào)動了投資者投資風電的積極性。雖然近來部分地區(qū)難以做到對風電發(fā)電量的全額收購，影響了部分風電場的收益，但總體來看，風電的固定上網(wǎng)電價政策是促進風電發(fā)展的最主要政策；三是隨銷售電價征收的可再生能源發(fā)電附加資金，這是《可再生能源法》規(guī)定的所有用戶都要承擔的支持可再生能源發(fā)展的義務(wù)，附加資金從初期的每千瓦時電量2厘、4厘到了目前的8厘，保障了可再生能源發(fā)電補貼資金的來源，實現(xiàn)了全社會共同負擔可再生能源發(fā)電高成本的目標。
“風電發(fā)展的制約因素已由過去的設(shè)備制造轉(zhuǎn)變?yōu)榱四壳半娏κ袌觯送?，支持風電發(fā)展的政策也暴露了一些問題。
隨著風電裝機規(guī)模的不斷擴大，風電發(fā)展遇到了新的矛盾和問題。過去，我國風電發(fā)展的主要制約因素是缺乏風電機組設(shè)備制造能力，所有風電場的發(fā)電設(shè)備都要從國外引進，包括主機設(shè)備和塔筒等附屬設(shè)備等，風電場建設(shè)成本很高，使風電的上網(wǎng)電價也很高，難以實現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展。為此，過去一段時間，把實現(xiàn)風電設(shè)備的國產(chǎn)化和降低風電發(fā)電成本作為主要目標，采取以風電場的規(guī)?；ㄔO(shè)帶動風電設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以此降低風電的發(fā)電成本?？梢哉f，風電發(fā)展的階段性目標基本實現(xiàn)了，風電設(shè)備的制造已基本實現(xiàn)國產(chǎn)化，風電設(shè)備的生產(chǎn)成本大幅下降，有效降低了風電場建設(shè)成本，使風電具備了大規(guī)模發(fā)展的條件。但受風能資源與用電市場分布不一致的影響，風電發(fā)展的制約因素已由過去的設(shè)備制造轉(zhuǎn)變?yōu)榱四壳半娏κ袌?，風能資源豐富的“三北”（東北、華北、西北）地區(qū)普遍出現(xiàn)了嚴重的棄風問題，特別是在冬季供暖期間，為了滿足供熱需要，需優(yōu)先保障熱電聯(lián)產(chǎn)機組運行，占用了夜間的主要電力負荷空間，使風電被迫大量棄風。有些地方的棄風電量已超過了50%。
此外，支持風電發(fā)展的政策也暴露了一些問題，對風電的進一步發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。
一是風電上網(wǎng)電價的補貼問題。雖然風電的發(fā)電成本已大幅下降，但從目前的能源價格來看，在今后一段時間內(nèi)，風電發(fā)電成本仍然高于常規(guī)能源發(fā)電，對風電發(fā)電上網(wǎng)電價給予優(yōu)惠是世界各國共同的做法，但對優(yōu)惠電價部分的補貼資金來源和管理方式各有不同。如美國采取的是稅收抵扣政策，規(guī)定給予每千瓦時風電發(fā)電量2.1美分補貼，由風電投資者在其上交的稅收中予以抵扣；澳大利亞實行的是配額制度，規(guī)定售電企業(yè)在其銷售電量中必須有一定比例的可再生能源發(fā)電量，由售電企業(yè)向可再生能源發(fā)電企業(yè)購買可再生能源發(fā)電證書，這需要建立公開透明的發(fā)電市場和綠色電力交易體系；有些國家是從終端用戶隨用電量征收資金，用于補貼風電等可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價中高出當?shù)仄骄妰r的部分。德國采取的是這樣的政策，我國也采取的是這樣的政策。從我國的實踐看，這種補貼政策，在受補貼企業(yè)和補貼資金量少的時候是比較適宜的，但隨著受補貼企業(yè)和補貼資金量的增加，這種補貼辦法變得很繁瑣，效率也比較低，這是近年多來補貼資金發(fā)放緩慢的重要原因。
二是風力發(fā)電的稅收政策問題。為了支持風電的發(fā)展，國家一直對風電實施增值稅減半征收政策，這既體現(xiàn)了對風電場建設(shè)的支持，地方也可以通過風電場建設(shè)獲得稅收收入，是較適合風電特點的稅收政策。2009年增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費型后，風電場建設(shè)在短期內(nèi)不能為地方帶來稅收收益，許多地區(qū)為了增加稅收，盲目引進風電設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)，強制要求風電開發(fā)企業(yè)采購本地生產(chǎn)的風電設(shè)備，不僅助長了風電設(shè)備制造的低水平重復擴張，而且嚴重擾亂了風電正常的建設(shè)秩序。
三是風電設(shè)備制造的同體化問題。風電設(shè)備制造是專業(yè)化很強的產(chǎn)業(yè)，是集材料力學、空氣動力、機械制造、電力電子為一體的綜合工程，也是建立在試驗和實踐基礎(chǔ)上的科學。如果沒有扎實的理論研究基礎(chǔ)、沒有合格的材料和設(shè)備、沒有必需的試驗和實踐基礎(chǔ)，很難生產(chǎn)出合格的風機設(shè)備。我國的風電設(shè)備制造是在引進國外技術(shù)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，技術(shù)的先進性、零部件的可靠性、生產(chǎn)人員的素質(zhì)、管理環(huán)節(jié)的嚴格性都存在差距，風電設(shè)備的質(zhì)量不容忽視。特別是近年來，風電整機制造企業(yè)的業(yè)務(wù)不斷向零部件生產(chǎn)延伸，零部件生產(chǎn)的專業(yè)化水平下降，一些大型電力集團公司也將業(yè)務(wù)延伸到了設(shè)備制造，并要求本集團公司投資的風電場主要采用本企業(yè)生產(chǎn)的風機設(shè)備，這不僅造成了不公開的競爭環(huán)境，而且將會扼殺風電設(shè)備制造的創(chuàng)新能力，不利于風電產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。
能源問題是全球可持續(xù)發(fā)展面臨的重大問題，加快實現(xiàn)由化石能源向可再生能源的轉(zhuǎn)型，已成為目前國際社會的共識和行動。如丹麥提出到2050年全部擺脫對化石能源的依賴，德國提出到2050年80%的電力來自可再生能源、60%的能源來自可再生能源。目前，丹麥用電量的28%來自風電，西班牙用電量的16%來自風電，德國用電量的8%來自風電，風電已經(jīng)在這些國家的電力結(jié)構(gòu)中發(fā)揮重要作用。這為全球能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型樹立了榜樣。
我國是發(fā)展中的大國，也是能源消費大國，特別是能源結(jié)構(gòu)以煤為主，資源約束和環(huán)境約束都很大，我國發(fā)展面臨的能源問題更為突出，做好可再生能源發(fā)展工作十分重要，是緩解我國能源環(huán)境問題的重要選擇。風電是目前技術(shù)成熟的可再生能源發(fā)電技術(shù)，已在世界各國得到廣泛應(yīng)用，到2011年底，全球風電裝機容量達到了2.38億千瓦，風電已成為歐洲國家能源轉(zhuǎn)型的重要支撐，也是未來能源技術(shù)的重要制高點。經(jīng)過近年來的努力，我國風電發(fā)展已取得了很大成就績，與發(fā)達國家的差距大大縮小，風電場建設(shè)規(guī)模和設(shè)備制造能力都位居世界前列，取得這樣的成績來自不易，必須倍加珍惜，繼續(xù)把我國風電發(fā)展工作做好。
從目前我國風電發(fā)展面臨的問題來看，需要從以下三個方面繼續(xù)努力。
一是要提高對風電發(fā)展重要性的認識。目前，全球經(jīng)濟正處在重要的轉(zhuǎn)型時期，主要原因是以化石源為基礎(chǔ)的經(jīng)濟體系面臨明顯的不可持續(xù)性?；茉促Y源的有限性和人類能源需求的無限性之間的矛盾日益突出，化石能源大量消費帶來的環(huán)境問題日益嚴重，特別是溫室氣體大量排放引起的氣候變暖問題，對人類社會的可持續(xù)發(fā)展影響很大。因此，實現(xiàn)能源的轉(zhuǎn)型是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，能源體系將影響經(jīng)濟體系和社會結(jié)構(gòu)。美國知名經(jīng)濟學家、歐盟能源安全和氣候變化顧問Jeremy Rifkin在其新著的《第三次工業(yè)革命》中提出，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和可再生能源的融合將形成新一輪工業(yè)革命，這將會改變?nèi)藗兊墓ぷ骱蜕罘绞剑l(fā)國際政治和經(jīng)濟格局的深層次變革。
我國是能源消費大國，更是煤炭消費大國，煤炭在能源結(jié)構(gòu)中的比重占到了70%。與任何國家相比，我國面臨的能源問題都是最大的。在這樣的形勢下，是繼續(xù)走發(fā)達國家走過的主要依賴化石能源和技術(shù)的路子，還是積極投身于第三次工業(yè)革命，加快能源轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)能源跨越式發(fā)展，是一項重大的影響長遠的戰(zhàn)略決策。目前，經(jīng)濟發(fā)達國家，特別是歐洲國家已經(jīng)開始了實質(zhì)性的能源轉(zhuǎn)型實踐，主要目標是實現(xiàn)由化石能源向可再生能源的轉(zhuǎn)變。如果不能很好抓住當前重要的能源轉(zhuǎn)型機遇，我國未來能源技術(shù)與發(fā)達國家的差距將會拉大。這要求我們必須真正從思想上認識到發(fā)展可再生能源的重要性。總體來看，目前還沒有形成對發(fā)展可再生能源的廣泛共識，更沒有變成積極促進可再生能源發(fā)展的共同行動，在實際工作中表現(xiàn)為，對風電等新源發(fā)展遇到的問題不是積極想辦法解決，而是以種種理由解釋出現(xiàn)這些問題的原因，使風電等新能源發(fā)電面臨的制約越來越嚴重。因此，要切實推動風電等新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型目標，必須改變這種狀況，制定明確的能源轉(zhuǎn)型目標和措施，把促進新能源發(fā)展變成全民共識和全民行動。
“要解決風電的并網(wǎng)運行困難問題，一是要擴大風電消納的市場范圍；二是要提高常規(guī)能源發(fā)電機組的調(diào)峰能力；三是要加快建立電力市場運行機制，取消發(fā)電量計劃管理制度，實行由電力供需形成電價的機制，建立電力輔助服務(wù)機制。
二是要切實解決風電的并網(wǎng)運行問題。目前，我國出現(xiàn)的較為嚴重的風電棄風問題，并不是意味著我國風電建設(shè)多了，而是暴露了我國電力管理中的矛盾和問題。到2011年底，我國發(fā)電總裝機容量為10.5億千瓦，2011年的全社會發(fā)電量為4.7萬億千瓦時。2011年底我國的風電裝機容量為4700萬千瓦，占全部發(fā)電裝機容量的4.5%，2011年的風電發(fā)電量730億千瓦時，占全總發(fā)電量的1.5%。而目前丹麥的風電發(fā)電量占到其總發(fā)電量的28%，西班牙的風電發(fā)電量占到其總發(fā)電量的16%，德國的風電發(fā)電量占到其總發(fā)電量的8%。與這些國家相比，我國風電發(fā)電量在全部發(fā)電量中的比重仍然很低，我國的風電建設(shè)不是多了，而是差距還很大。之所以在風電比重還很小的情況下，就出現(xiàn)了嚴重的棄風問題，原因是多方面的。首先，風電建設(shè)集中在風能資源條件好的“三北”地區(qū)，這些地區(qū)電力負荷比較小，在當?shù)厝肯{是困難的；其次，風能資源的間歇和隨機特性，給電力系統(tǒng)運行管理增加了很大的難度，仍靠傳統(tǒng)的管理手段和方法是不能保障風電運行的，必須要創(chuàng)新管理措施；三是受發(fā)電計劃管理體制的制約，仍要保障所有發(fā)電站幾乎平均的利用小時和發(fā)電量，加之受地方保護主義的影響，地區(qū)之間電量交換難以自由進行，加之上網(wǎng)電價的審批制度，大大限制了電力市場機制的作用，也影響了地區(qū)間電力和電量的合理交換。
要解決風電的并網(wǎng)運行困難問題，需要從以下三個方面進行努力。一是要擴大風電消納的市場范圍。目前，全國總用電量4.7萬億千瓦時，如果風電發(fā)電量占到目前全部用電量的10%左右，全國需風電發(fā)電量約5000億千瓦時，對應(yīng)的風電裝機可達2.5億千瓦；如果風電發(fā)電量占到目前全部用電量的約15%，全國需風電發(fā)電量約7500億千瓦時，對應(yīng)的風電裝機可達3.8億千瓦。從全國來講，風電的市場潛力是很低大的，要做好風電的消納工作，需要加強不同地區(qū)電力交換的能力，擴大風能資源配置范圍。二是要提高常規(guī)能源發(fā)電機組的調(diào)峰能力，更好地適應(yīng)風電持續(xù)變化的特性，并應(yīng)加強儲能設(shè)施建設(shè)，除必要的抽水蓄能電站外，還要重視儲熱設(shè)施建設(shè)，在城市供熱網(wǎng)絡(luò)中配置必要的儲熱設(shè)施，這比建設(shè)儲電設(shè)施要容易的多，合理釋放熱電聯(lián)產(chǎn)機組的調(diào)峰能力，熱電聯(lián)產(chǎn)機組不能以供熱為由不參與電力系統(tǒng)的調(diào)節(jié)運行。三是要加快建立電力市場運行機制，取消發(fā)電量計劃管理制度，通過競爭方式安排各類機組的發(fā)電次序，實行由電力供需形成電價的機制，加強智能電網(wǎng)建設(shè)，建立電力輔助服務(wù)機制，真正形成優(yōu)先利用可再生能源發(fā)電的電力管理體制。
三是構(gòu)建科學和公平公正的市場環(huán)境。推動新能源發(fā)展是能源領(lǐng)域的重大變革，必須創(chuàng)新體制機制，為新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。雖然風電是最為成熟的新能源發(fā)電技術(shù)，但目前風電成本仍然明顯高于常規(guī)能源發(fā)電，需要給予合理的政策支持，加之風能資源的間歇和隨機特性，風電在電力市場上的競爭力不強，電力系統(tǒng)的管理者也不樂意更多的消納風電，因為這會增加電力系統(tǒng)運行的復雜性。因此，要不斷提高風電在電力消費中的比重，發(fā)揮風電在節(jié)能減排和能源轉(zhuǎn)型中的作用，必須建立科學的政策體系和公平公正的市場環(huán)境。
首先，應(yīng)簡化對風力發(fā)電的補貼機制。目前，對風電上網(wǎng)電價高出當?shù)仄骄暇W(wǎng)電價的部分，通過在全部用戶端征收可再生能源發(fā)電附加的方式進行補貼。首先將征收的附加資金（目前為每千瓦時0.008元）上交財政部，再由財政部將各個風電項目的補貼資金撥給項目所在省的財政廳，省級財政廳再撥付給省級電網(wǎng)公司，電網(wǎng)公司再結(jié)算給風電發(fā)電企業(yè)。這個程序很繁瑣，需要時間比較長，特別是附加資金征收率比較低，目前僅為50%左右，補貼資金嚴重不足。為滿足風電不斷增長的需要，要逐步改變目前的風電價格補貼機制，以征收化石能源消費稅方式替代目前的再生能源發(fā)電附加資金，并將風電企業(yè)需要的補貼資金從其投資者需上交的稅收中抵扣，這樣可以大大簡化補貼機制，把資金補貼政策變成稅收政策，更符合市場經(jīng)濟的原則。
“必須建立全國統(tǒng)一開放公平競爭的電力市場，加強輸電網(wǎng)建設(shè)，實行市場化的電力價格政策，形成電力可以按資源和價格優(yōu)勢自由流動的市場環(huán)境。
其次，要建立全國統(tǒng)一開放公平競爭的電力市場。目前，我國的電力管理總體是以省為實體進行管理的，電力建設(shè)和交換都受到了地方利益的嚴重制約。電廠的建設(shè)已不是以滿足電力需要為主要目標，而增加GDP成了重要的因素，各地盲目建設(shè)電廠的問題較為嚴重。省際間的電力交換不是以供需和價格為基礎(chǔ)，而是受制于很多的行政干預和利益影響，設(shè)置了種種限制條件，電力的商品屬性沒有發(fā)揮出來，影響了能源資源的優(yōu)化配置，造成了很大的資源浪費。因此，要促進風能等新能源開發(fā)利用，必須建立全國統(tǒng)一開放公平競爭的電力市場，加強輸電網(wǎng)建設(shè)，實行市場化的電力價格政策，形成電力可以按資源和價格優(yōu)勢自由流動的市場環(huán)境，為更多地開發(fā)利用風能等可再生能源創(chuàng)造條件。
最后，要完善有利于風電發(fā)展的稅收制度。我國風能資源主要集中在邊遠貧困地區(qū)，風能資源是這些地區(qū)重要資源優(yōu)勢，開發(fā)利用風能資源，不僅是增加清潔能源供應(yīng)、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的重要措施，而且也是變資源優(yōu)勢為經(jīng)濟優(yōu)勢、促進地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和脫貧致富的重要途徑。要實現(xiàn)這樣的雙重目標，需要有科學和合理有效的政策為基礎(chǔ)。風電場建設(shè)是資金密集型產(chǎn)業(yè)，建成后需要的運行人員很少，而且主要是高素質(zhì)的技術(shù)人員，風電場建設(shè)對地方的就業(yè)貢獻不大，對地方最直接的貢獻是可以增加稅收收入，這是地方支持風電建設(shè)的重要原因。要實現(xiàn)這樣的發(fā)展目標，必須制定合理的風電稅收政策，不能僅考慮風電自身的利益，還要考慮風電發(fā)展的環(huán)境問題，形成各方面共同支持風電開發(fā)利用的環(huán)境。為了體現(xiàn)對邊遠貧困地區(qū)的支持，在現(xiàn)有稅收政策框架內(nèi)，可以考慮建設(shè)期增值稅抵扣的部分由中央部分的增值稅承擔，有效調(diào)動地方支持風電建設(shè)的積極性。
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