中國儲能網訊：中國新一輪電力體制改革走過了十個年頭。自2015年《中共中央 國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號，以下簡稱“9號文”）發(fā)布以來，改革經歷了從破冰試點到全面鋪開的過程，重塑了行業(yè)格局，能源資源的優(yōu)化配置效率也得以持續(xù)提高。
據中國電力企業(yè)聯合會（以下簡稱“中電聯”）數據，2024年，全國各電力交易中心累計組織完成市場交易電量61795.7億千瓦時，占全社會用電量的比重為62.7%；而在改革初期的2016年，全國包括直接交易在內的市場化交易電量約為1萬億千瓦時，約占全社會用電量的19%。
十年間，輸配電價改革不斷完善，煤電和新能源先后全面進入市場，工商業(yè)目錄電價退出歷史舞臺，容量電價機制破冰。市場與政府、中央與地方以及不同市場主體始終圍繞效率和公平這一主題，在博弈中推動行業(yè)發(fā)展進步。
歷經十年實踐，電力行業(yè)實現了從行政管制向“市場競爭+政府規(guī)制”模式的跨越式轉變。下一個十年的改革目標是什么？將遇到怎樣的機遇和挑戰(zhàn)？多位業(yè)內人士提出，需求側數字化與電氣化發(fā)展提速，或將牽引電改進入一個全新的階段。
改革只有起點，沒有終點。
框架漸成
作為“管住中間、放開兩頭”的“中間”，輸配電價改革率先破局。2015年啟動的輸配電價改革是9號文的重要組成部分，旨在破除電網企業(yè)“購銷價差”的盈利模式，以“準許成本+合理收益”原則建立輸配電價規(guī)制。
早在9號文發(fā)布前夕，輸配電價改革就率先在深圳和蒙西試水，2015年上半年，云南、貴州、安徽、寧夏、湖北五個省級電網成為第一批改革試點，而后由點及面、覆蓋全國。
2017年7月，我國全面完成了省級電網輸配電價核定工作，成為9號文印發(fā)以來第一個全面完成的電力體制改革任務。獨立輸配電價核定為“交易電價+輸配電價+政府性基金”的電價結構奠定了基礎。
據當年國家發(fā)展改革委發(fā)布的數據，輸配電價整體核減比例約為14.5%，平均輸配電價較當年現行的購銷價差降低約1分錢，核減32個省級電網準許收入約480億元。
而后省級電網輸配電價以三年為一個核價周期。2023年5月15日，第三監(jiān)管周期輸配電價核定發(fā)布，優(yōu)化電壓等級、用戶分類，分電壓等級核定容（需）量電價，并將線損、抽水蓄能容量電費等多項此前包含在輸配電價中的費用單列，輸配電價結構更加清晰合理。
在輸配電價獨立核算的基礎上，9號文要求“有序向社會資本放開配售電業(yè)務”，打破電網企業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷的格局，允許非電網企業(yè)參與售電市場，引入競爭提高資源配置效率。
廣東是售電側改革的先行者。2016年3月，廣東省經濟和信息化委、國家能源局南方監(jiān)管局發(fā)布《關于明確2016年售電公司參與直接交易有關事項的通知》（粵經信電力函〔2016〕84號），明確13家售電公司參與電力直接交易，涵蓋央企、地方國企、民營企業(yè)等多類主體。
在首次月度競價中，發(fā)電企業(yè)平均降價達0.12555元/千瓦時，遠超預期，迅速吸引更多社會資本涌入。同年，全國售電公司數量激增，形成包括電網關聯企業(yè)、獨立售電公司、配售一體化企業(yè)在內的多元主體格局。
不少業(yè)內人士認為，盡管當時市場機制尚不完善，但多元主體的參與依然起到了重塑電力行業(yè)生態(tài)的作用，用戶擁有了選擇權，發(fā)電企業(yè)的生產經營模式開始轉向和其他競爭產業(yè)類似的“市場營銷”初級階段，通過降價競爭爭取客戶，擴大市場份額。
電力市場專家李永剛對《南方能源觀察》（以下簡稱“eo”）記者說，2015年左右，他在和國內同行交流時發(fā)現，各方對輸配電價改革、放開發(fā)電和零售市場熱情很高，但是圍繞是否優(yōu)先建設現貨市場存在爭議，后來改革選擇了先放開中長期和售電市場，暫時“規(guī)避”了設計復雜、運營風險高的現貨市場。
之后十年的電改歷程印證了漸進式發(fā)展路徑的穩(wěn)妥性，通過優(yōu)先發(fā)展中長期交易降低技術難度與系統(tǒng)性風險，為后續(xù)改革留出緩沖空間。在中長期交易機制初步建立之后，現貨市場順應市場發(fā)展需求。2017年8月，國家發(fā)展改革委辦公廳、國家能源局綜合司發(fā)布《關于開展電力現貨市場建設試點工作的通知》（發(fā)改辦能源〔2017〕1453號），選定南方（以廣東起步）、浙江、山西等8個地區(qū)為首批試點。
業(yè)內分析，8個地區(qū)資源稟賦各不相同，有的是受端電網，有的是送端電網，有的一開始就肩負為區(qū)域市場探路的使命。不同試點探索出了解決不同難題的方案，起步早的未必一直領先，起步遲的也在迎頭趕上。
截至2025年2月24日，山西、廣東、山東、甘肅、蒙西等5個首批試點地區(qū)和省間電力現貨市場已轉入正式運行，電力現貨市場在多個?。▍^(qū)）全面鋪開，整月及以上長周期結算試運行已擴展至10余個地區(qū)。
各地按照“中長期+現貨+輔助服務市場”的基本框架，形成了各自的規(guī)則。
統(tǒng)一市場
2022年1月18日，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布經中央全面深化改革委員會第二十二次會議審議通過的《關于加快建設全國統(tǒng)一電力市場體系的指導意見》（發(fā)改體改〔2022〕118號，以下簡稱“118號文”），這是繼9號文發(fā)布以來，中央第一次在最高級別的決策會議上研究部署電力專項改革任務。
118號文要求，有序推動國家市場、省（區(qū)、市）/區(qū)域電力市場建設，加強不同層次市場的相互耦合、有序銜接。
不止一位業(yè)內人士在接受eo記者采訪時說，全國統(tǒng)一電力市場體系并不是指全國只有一個市場。
那么，統(tǒng)一市場需統(tǒng)一什么要素？實現什么目標？由于我國能源資源稟賦和負荷呈逆向分布，如何在“省為實體”的財稅體系下尋求區(qū)域間能源電力的優(yōu)化配置，是全國統(tǒng)一電力市場要解決的重要命題之一。
2024年4月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《電力市場運行基本規(guī)則》，國家能源局有關負責人表示，這是正在組織編制的全國統(tǒng)一電力市場“1+N”基礎規(guī)則體系中的“1”，為全國統(tǒng)一電力市場體系建設提供了基礎制度規(guī)則遵循，降低市場主體參與不同省級市場交易的入門成本，促進資源流動。
2022年1月27日，國家發(fā)展改革委、國家能源局函復原則同意《南方區(qū)域電力市場工作方案》。2022年7月23日，南方區(qū)域電力市場啟動試運行。
南方電網公司提出“聯合出清、兩級運作”，實現了區(qū)域級現貨市場運營機構、省級運營機構的統(tǒng)籌管理和市場協同運營。
2024年11月，南方區(qū)域電力現貨市場已開展首次整月結算試運行。南網總調相關工作人員介紹，區(qū)域現貨市場的核心是進行全區(qū)域全模型優(yōu)化，做到“全局最優(yōu)”。
近日，國家能源局提出初步按照2025年6月啟動南方區(qū)域電力現貨市場連續(xù)結算試運行倒排工期。清華大學教授、能源經濟資深專家夏清在接受eo記者采訪時表示，區(qū)域電力市場最大的價值是突破了省間壁壘，為建設全國統(tǒng)一大市場提供了南方樣板。
隨著“沙戈荒”大基地項目逐漸落地及區(qū)域電力市場推進，跨省跨區(qū)輸電價格機制作為“聯接通道”，如何適應并促進跨區(qū)域資源配置，成為下一步的重點之一。
兩部制輸電價分為電量電價和容量電價，電量電價對應電網的變動成本回收，費用與實際用電量掛鉤，多用多付，容量電價對應電網的固定成本回收。當前我國區(qū)域電網第三監(jiān)管周期實行兩部制輸電價格，南方區(qū)域電力市場采用將輸電價中的電量電價疊加在送電潮流的方法，設計現貨市場目標函數的模型，這在世界范圍內也是首創(chuàng)。跨省跨區(qū)專項工程輸電價格則實行單一電量電價制，采用經營期定價法。
當前業(yè)內有觀點認為，考慮到新能源裝機規(guī)模不斷擴大，跨省跨區(qū)輸電專項工程的利用小時數將呈下降趨勢，建議逐步將單一電量制轉為兩部制或單一容量制。
2024年5月28日，國家能源局發(fā)布的《關于做好新能源消納工作 保障新能源高質量發(fā)展的通知》（國能發(fā)電力〔2024〕44號）要求，允許送電方在受端省份電價較低時段，通過采購受端省份新能源電量完成送電計劃。業(yè)內認為這將進一步釋放全國統(tǒng)一電力市場的優(yōu)勢，也將進一步推動跨省跨區(qū)輸配電價改革。
“雙碳”目標
不少業(yè)內人士認為，2015年新一輪電改啟動時，需要解決的核心問題是過剩投資導致資源配置效率較低，而2020年我國“雙碳”目標的提出，為電改增加了新變量，協同“低碳轉型、安全保供、經濟效率”三重目標的必要性更加凸顯。
十年來，我國新能源實現跨越式發(fā)展。截至2024年底，我國新能源發(fā)電裝機規(guī)模約為14.1億千瓦，占全國電力總裝機規(guī)模的40%以上，超過煤電裝機。而在2015年底，我國風電裝機僅為1.29億千瓦，光伏發(fā)電裝機僅為0.4318億千瓦。
上海電力大學教授謝敬東對eo記者說，“雙碳”目標的提出對電改具有助力器和定向器的雙重作用。助力器是指，“雙碳”目標能夠推動新能源深度參與電力系統(tǒng)，也讓電力資源的價值體系化，從單純提供電量擴展到包括調峰、調頻、備用等在內的輔助服務，這種復雜性使通過計劃方式配置資源更加難以維系，必須依賴市場化機制實現系統(tǒng)優(yōu)化，改革爭議的焦點從必要性轉向了“如何改”。定向器是指，電改目標從單一追求效率，降低電價，轉向兼顧新能源消納與低碳要求，目標體系更加多元化。
李永剛認為，“雙碳”目標的提出給電改帶來的挑戰(zhàn)在于，傳統(tǒng)電力市場機制基于煤電、氣電等化石能源設計，難以有效平抑新能源出力波動引發(fā)的市場價格劇烈震蕩，而與已基本完成電力市場建設的歐美發(fā)達國家和地區(qū)不同，我國是在能源轉型中建市場，挑戰(zhàn)更大。
謝敬東提到“雙碳”目標對市場設計的三重影響：重構市場機制，電能商品需從單一電量擴展為包含調峰、調頻等服務在內的系列化設計；發(fā)電側需細化電源類型，用戶側也需隨新型電力系統(tǒng)建設動態(tài)優(yōu)化定位；對于新能源與常規(guī)能源因成本差異形成的非對稱競爭，需建立有效風險防范機制。
“也要看到可再生能源的發(fā)展使電力市場主體更加多元，儲能、虛擬電廠、智能微電網等新型經營主體的加入豐富了電力交易品種，促進了交易模式創(chuàng)新?！崩钣绖傉f。
2025年伊始，全球氣候政策出現變局。1月20日，特朗普政府簽署行政令，宣布美國再次退出《巴黎協定》，這是其繼2017年首次退出后的第二次“退群”，同時重啟化石能源開發(fā)。面對電費上漲壓力，完成政府換屆的德國，也將調整能源轉型政策。
然而，多位受訪者認為，雖然全球氣候政策反復，我國能源轉型和電力體制改革仍將穩(wěn)步推進?！罢叩倪B貫性可以為各種市場主體提供穩(wěn)定的預期，營造更好的發(fā)展環(huán)境?！?/span>
謝敬東提醒，需注意國際碳邊境調節(jié)機制（CBAM）等對我國綠電交易提出更高要求，要讓綠色電力在時間、空間、品質上更加符合相關合規(guī)性認證。
供需波動
2021年4月開始，多地采取有序用電措施。國資委網站信息顯示，中國華能、中國大唐、中國華電、國家電投等企業(yè)在“越發(fā)越虧”的情況下，仍然“能開盡開、能發(fā)盡發(fā)”。中電聯發(fā)布的《2021年前三季度全國電力供需形勢分析預測報告》提到，“煤電企業(yè)燃料成本大幅攀升，煤電企業(yè)虧損面明顯擴大，8月以來大型發(fā)電集團煤電板塊整體虧損，部分集團煤電虧損面達到100%”。
推進電力市場化改革能否助力保供應？
中國人民大學應用經濟學院副教授郭伯威對eo記者表示，2021年的有序用電是我國新一輪電改真正的轉折點，暴露了之前市場機制不健全導致的供需失衡，倒逼我國快速調整政策。
“供需形勢逆轉促使電力市場設計厘清傳統(tǒng)能源與新能源在市場中的功能定位，系統(tǒng)性地認識兩者的角色，應對兩者在成本結構、收益模式上的差異挑戰(zhàn)，建立公平競爭機制?！敝x敬東說。
2021年10月11日，國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關于進一步深化燃煤發(fā)電上網電價市場化改革的通知》（發(fā)改價格〔2021〕1439號，以下簡稱“1439號文”）提出，發(fā)電側燃煤發(fā)電電量原則上全部進入電力市場，通過市場交易在“基準價+上下浮動”范圍內形成上網電價，標志著燃煤標桿電價機制落幕；用電側取消工商業(yè)目錄銷售電價，推動工商業(yè)用戶全部通過市場化方式購電。
多位業(yè)內人士認為，1439號文的出臺標志著我國電力市場化改革進入“全面放開”的新階段。
2021年之后，煤電被重新定位，其對電力系統(tǒng)的支撐調節(jié)價值得到重視，容量電價補償應運而生，這是我國首次出臺煤電兩部制電價機制。
謝敬東認為，煤電容量電價政策出臺是我國電力系統(tǒng)從傳統(tǒng)模式向新型電力系統(tǒng)轉型的關鍵轉折點，容量電價政策重新定義了煤電機組的市場角色——從以發(fā)電量為核心收益來源，轉向以保障電力供應能力為主，輔以電量收益及輔助服務收益，形成多元收益模式，緩解企業(yè)經營壓力。
2021年4月30日國家發(fā)展改革委印發(fā)的《關于進一步完善抽水蓄能價格形成機制的意見》則提出，堅持并優(yōu)化抽水蓄能兩部制電價政策，通過容量電價回收抽發(fā)運行成本外的其他成本并獲得合理收益。
多位業(yè)內人士認為，面向多種資源的容量市場“破殼”或不再遙遠。
此外，新能源原先“固定價格+補貼”或完全通過市場交易獲取收益的模式已不再適應大規(guī)模發(fā)展。
2025年1月27日，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯合印發(fā)《關于深化新能源上網電價市場化改革 促進新能源高質量發(fā)展的通知》（發(fā)改價格〔2025〕136號，以下簡稱“136號文”），推動新能源上網電量全面進入電力市場，將進一步推動市場設計體系化變革。
2月28日，在《能源》雜志主辦的“2025《能源》年會暨第十六屆中國能源企業(yè)高層論壇”上，國家電網公司副總工程師，國網能源院董事、黨委書記歐陽昌裕認為，新型電力系統(tǒng)建設需高度重視有效容量、調節(jié)能力和戰(zhàn)略備用。要形成安全支撐體系，核心是設計相適應的電價機制。
需求側變量
電力市場化改革路徑選擇和推進速度往往還受國家和地方產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、經濟增長需求等影響，是多重因素交互作用下的結果。
郭伯威認為，我國宏觀經濟結構性轉型值得關注，宏觀經濟增長和電力消費增長正逐步脫鉤，一方面是因為數字經濟耗能越來越高，另一方面是因為產業(yè)電氣化，特別是在交通領域，新能源汽車需要大量電力，智能化和電氣化將對電力體制改革提出需求響應、靈活調度、智能電網等方面更高的要求。
李永剛也認為數字經濟的快速發(fā)展和交通電氣化正推動電力需求超常規(guī)增長，并影響著電力市場機制設計。具體而言，工業(yè)電氣化加速，數據中心大規(guī)模建設、通信基站運行及人工智能（AI）訓練導致用電量激增，電動汽車普及推高充電設施及配套用電需求，預計未來5—10年，電力需求將呈現超常規(guī)增長趨勢。
根據國網能源研究院的研究數據，上述新型“高耗能”產業(yè)預計將給“十五五”“十六五”十年合計帶來超過2.5萬億千瓦時的用電增量。
李永剛認為，這將進一步促進電力市場發(fā)展，加速電價形成機制改革，引導用戶側資源參與市場，更好地反映新型市場的架構和供求關系。
當前用戶側參與現貨市場多以報量不報價為主，但多地提出將探索雙邊報量報價方式，力圖通過市場化手段推動用戶從“被動消費者”轉變?yōu)椤爸鲃赢a銷者”，成為電力系統(tǒng)靈活性的重要來源。
多位業(yè)內人士還認為，當下用戶側更需要厘清交叉補貼，建議將隱性補貼改為顯性補貼，直接補貼弱勢群體，確保電價反映真實成本。
謝敬東強調，用戶側資源參與新型電力系統(tǒng)建設是構建現代能源體系的重要特征，在實踐層面，亟須建立差異化的電力基本公共服務體系?！皩τ跀祿行?、芯片制造等高技術產業(yè)，可通過優(yōu)質優(yōu)價機制提供高可靠性供電保障；針對高耗能行業(yè)，則需通過差別定價機制，既保障基礎用能需求，又抑制粗放型發(fā)展。”
監(jiān)管下場
9號文提出“三放開、一獨立、三加強”，意味著政府角色的轉變：逐步退出直接經營，轉向市場監(jiān)管。
多位業(yè)內人士認為，電力市場化改革并非完全依賴市場，既要發(fā)揮市場的資源優(yōu)化配置作用，也需要政府不斷完善市場監(jiān)管、兜底風險。
國際能源署（IEA）的多份研究顯示，國際上成功改革的電力市場均實現了政府管制邊界與市場作用范圍的動態(tài)平衡。
在郭伯威看來，何時干預市場、如何干預市場，對政府來說是極大的挑戰(zhàn)?！耙苍S十年只能‘下場’一次，‘下場’的時機要正確。”
2022年6月15日，澳大利亞電力市場運營機構（Australian Energy Market Operator，AEMO）宣布暫停運行電力現貨市場。這是澳大利亞電力現貨市場首次暫停運行，該市場直至6月24日才正式恢復運行。此次事件通過行政手段強制調度機組發(fā)電，避免了電力供應危機進一步惡化，體現了對公共利益的優(yōu)先保障。“這就是一次正確的‘下場’?！惫J為。
李永剛提到，在極端天氣或突發(fā)事件導致供需失衡時，臨時干預是保障電力系統(tǒng)安全的關鍵手段，可穩(wěn)定市場秩序，防止市場主體利用市場波動進行不正當競爭，從而避免對經濟和社會造成沖擊。但是隨著市場機制逐步成熟，此類干預應逐漸減少。
謝敬東認為，應在市場框架內設計干預工具，如價格上下限、容量補償機制等，確保電價在合理區(qū)間波動。郭伯威說，正確的解決方向應為優(yōu)化市場規(guī)則設計，行政干預可能在短期內緩解矛盾，但難以根除系統(tǒng)性缺陷，甚至會進一步扭曲市場信號，阻礙長期健康運行。
2024年，我國電力監(jiān)管政策取得實質性進展，修訂后的《電力市場監(jiān)管辦法》首次將儲能、虛擬電廠、負荷聚合商等新型市場主體納入監(jiān)管范疇，明確其交易地位，國家能源局啟動覆蓋交易合同執(zhí)行等7個核心環(huán)節(jié)的綜合監(jiān)管，涉及6省區(qū)電力市場全鏈條運作。
“接下來還需明確監(jiān)管邊界與責任主體，區(qū)分自然壟斷環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責?！惫f，具體包括通過強制披露交易報價、機組出力、市場干預記錄等信息，提升市場透明度，減少行政干預；通過大數據與AI分析實時監(jiān)測異常交易，如報價趨同、市場力濫用等，提升風險預警能力。
謝敬東則倡導柔性監(jiān)管理念。“建議在市場出清、風險防控、違規(guī)處置等環(huán)節(jié)引入柔性監(jiān)管，通過動態(tài)博弈優(yōu)化監(jiān)管效果，比如，加強信息披露，引導市場主體自律?！?/span>
針對監(jiān)管協同難題，李永剛建議，建立跨部門協同監(jiān)管機制，明確職責分工，搭建信息共享平臺，提升效率，通過數據模型優(yōu)化市場規(guī)則設計。
多位業(yè)內人士還建議，推動修訂《中華人民共和國電力法》，確保監(jiān)管有法可依，進一步厘清不同部門的監(jiān)管邊界。
