在面臨傳統(tǒng)能源稀缺危機的現(xiàn)代工業(yè)社會，太陽能的開發(fā)與利用受到了世界各國的重視，并推出了一系列光伏產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策，以激勵和扶持太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國的光伏產(chǎn)業(yè)政策始于1995年國家計委、國家科委和國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的《新能源和可再生能源發(fā)展綱要（1996－2010）》（以下簡稱《綱要（1996－2010）》），此后，我國的光伏產(chǎn)業(yè)政策逐步發(fā)展和健全，現(xiàn)已形成由相關(guān)規(guī)劃和實施細則等組成的一套較完整的政策體系。
作為產(chǎn)業(yè)政策一個重要子領(lǐng)域，光伏產(chǎn)業(yè)政策得到了來自產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)界和公共政策學(xué)界的廣泛關(guān)注和研究：總結(jié)了21世紀以來我國在研發(fā)、投資、生產(chǎn)、消費4個方面制定的一系列光伏政策措施，指出諸多政策做大卻沒有做強我國光伏產(chǎn)業(yè)，并提出了政策調(diào)整的思路和方向；從價格體系的角度分析了我國光伏補貼政策存在的主要問題，并提出了完善我國光伏發(fā)電價格體系的對策建議；從產(chǎn)業(yè)鏈平衡發(fā)展的視角構(gòu)建了光伏產(chǎn)業(yè)政策框架，以產(chǎn)業(yè)鏈上下游政策之間滿足兼容性的要求為原則提出了政策調(diào)整的建議；通過研究國外光伏產(chǎn)業(yè)政策或?qū)⒅型夤夥a(chǎn)業(yè)政策進行比較，探討了國外光伏產(chǎn)業(yè)政策對于我國的啟示。筆者將對我國光伏產(chǎn)業(yè)政策進行動態(tài)考察，這有助于更深入了解光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢與光伏產(chǎn)業(yè)政策措施的內(nèi)在關(guān)系，更充分地把握影響光伏產(chǎn)業(yè)政策變遷的關(guān)鍵因素。
一、我國光伏產(chǎn)業(yè)政策的演進概述
1995年，國家計委、國家科委和國家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合發(fā)布了《綱要（1996－2010）》，提出了發(fā)展風(fēng)能、太陽能等新能源和可再生能源的目標，強調(diào)要“盡快形成產(chǎn)業(yè)，擴大應(yīng)用，進入市場”。這是我國在國家層面發(fā)布的第一個關(guān)于扶持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策文本，標志著我國光伏產(chǎn)業(yè)政策的開端。此后的18年間，在國家層面，我國政府各部門相繼發(fā)布了86個光伏產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策文本。依據(jù)政策導(dǎo)向我們將我國光伏產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展劃分為兩個階段：第一個階段為1995～2004年間的以政府主導(dǎo)為主的階段，以1995年發(fā)布的《綱要》（1996－2010）為標志性文件。在此階段的光伏產(chǎn)業(yè)政策，統(tǒng)稱為政策A；第二個階段為2005年至今的政府扶持、激勵和規(guī)范市場的階段，代表性政策文件是2005年頒布、2009年修訂的《中華人民共和國可再生能源法》。它從立法角度確立了發(fā)展光伏等可再生能源產(chǎn)業(yè)的重要戰(zhàn)略地位，標志著我國可再生能源開發(fā)進入到了一個新階段，此階段的光伏產(chǎn)業(yè)政策，統(tǒng)稱為政策B。
1.研究框架
所謂“政策變遷”是指一個或一系列政策向另一個或另一系列政策轉(zhuǎn)換的過程。本文將政策變遷界定為是一個依賴時空變量的動態(tài)演進過程，因而采用政策演進———學(xué)習(xí)模型作為研究我國光伏產(chǎn)業(yè)政策變遷的分析框架（見圖1）。
左邊的兩個方框是兩組外生變量：相對穩(wěn)定的系統(tǒng)參數(shù)和子系統(tǒng)外影響因素。系統(tǒng)參數(shù)較為穩(wěn)定，短時間內(nèi)較難改變，包括：問題領(lǐng)域的基本稟賦、基本的制度結(jié)構(gòu)、社會文化價值和政治系統(tǒng)的資源配置情況。子系統(tǒng)外影響因素變動可能性大，是發(fā)生政策變遷的必要條件，包括：主要的社會經(jīng)濟變化、公眾輿論的變化、操縱性聯(lián)盟的格局系統(tǒng)變化以及來自其他子系統(tǒng)的政策決策和沖擊。這兩組變量會通過影響子系統(tǒng)政策行動者的資源和限制條件（中間方框）來對政策子系統(tǒng)造成影響。
在政策子系統(tǒng)（右邊方框）內(nèi)部，不同的政策行動者聯(lián)盟在各自的信念體系和資源條件下提出各自的政策策略，在政策代理人的協(xié)調(diào)和運作下形成政府政策措施。接著在操作層面產(chǎn)生政策產(chǎn)出，并帶來相應(yīng)的政策效果。各政策行動者聯(lián)盟依據(jù)政策產(chǎn)出和效果的內(nèi)部反饋，以及新變化的子系統(tǒng)外影響因素，來調(diào)整自己的信念體系和政治策略（政策學(xué)習(xí)）。
圖1 描述政策變遷過程的政策演進－學(xué)習(xí)模型
筆者將以該框架來界定推動和制約我國光伏產(chǎn)業(yè)政策變遷的外生變量，并分析子系統(tǒng)外影響因素是如何推動我國光伏產(chǎn)業(yè)政策從政策A變遷到政策B的。在對子系統(tǒng)外影響因素的分析過程中，將采用金登的多源流理論中問題源流、政策源流和政治源流的概念。同時，將探討我國光伏產(chǎn)業(yè)政策通過子系統(tǒng)內(nèi)部反饋來進行政策學(xué)習(xí)和自我修正的過程。
二、外影響因素如何驅(qū)動我國光伏產(chǎn)業(yè)政策變遷
2.1、問題源流
1）世界光伏市場迅速發(fā)展
1994～2004年的10年間，在德、美、日等發(fā)達國家的政策法規(guī)推動下，世界光伏市場呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢，全球太陽能電池產(chǎn)量增長了17倍，年均增長率33％。2004年世界光伏電池和組件產(chǎn)量達到1200MW，總裝機容量超過4GW。發(fā)達國家光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和逐漸成熟，促使我國政府加快發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的步伐。同時發(fā)達國家的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗，也為我國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展路徑提供了參考。
2）煤炭等常規(guī)能源日益短缺
由于國內(nèi)對火電的需求逐年增大，煤炭越發(fā)吃緊，能源緊缺的狀況日益凸顯。2004～2005年間我國先后有20多個省份拉閘限電，許多工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)工作受到了嚴重影響。大力發(fā)展太陽能等新興能源，已經(jīng)成為我國政府迫在眉睫的任務(wù)。
3）我國光伏產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展失衡
在2002～2005年間，我國光伏太陽能電池生產(chǎn)規(guī)模大幅度增加。然而從產(chǎn)業(yè)鏈的整體性來看，我國光伏產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出“兩頭在外”的格局。在產(chǎn)業(yè)鏈上游，多數(shù)光伏企業(yè)通過進口電池片進行封裝加工組件，增加了成本，失去了掌握市場的主動性。在產(chǎn)業(yè)鏈下游，國內(nèi)尚未有商業(yè)化運作的光伏并網(wǎng)項目，大部分國內(nèi)生產(chǎn)組裝的光伏電池組件都需要出口，形成了對國際光伏市場的依賴局面。
2.2、政策源流
1）光伏產(chǎn)業(yè)政策支撐理論
我國出臺光伏產(chǎn)業(yè)政策的理論依據(jù)包括市場失靈理論和產(chǎn)業(yè)追趕理論，它們成為我國光伏產(chǎn)業(yè)政策A和政策B的有力理論支撐。首先，是彌補市場失靈。工業(yè)企業(yè)燃燒化石燃料所排放的大量污染物和二氧化碳，既污染了空氣質(zhì)量，又加劇了全球變暖。工業(yè)企業(yè)自身沒有動機放棄成本較低的化石能源而采用成本高昂的可再生能源，如果僅僅依靠市場，負的外部性將持續(xù)存在。只有政府提供扶持政策，加快光伏等新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，才能更快地降低其開發(fā)成本，吸引工業(yè)企業(yè)使用更多的新型能源。其次，是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)趕超。上世紀80年代末90年代初，德、美、日等發(fā)達國家的光伏產(chǎn)業(yè)在國家政策的扶持下率先發(fā)展起來。根據(jù)產(chǎn)業(yè)追趕理論的觀點，中國作為發(fā)展中國家，應(yīng)該吸取發(fā)達國家發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗教訓(xùn)，制定本國相應(yīng)的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和政策，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)趕超。上述理論提供了支持我國光伏產(chǎn)業(yè)政策的合法性依據(jù)，使發(fā)展我國光伏產(chǎn)業(yè)的必要性得到了更多公眾的理解和政策制定者的重視，成為了我國光伏產(chǎn)業(yè)政策從政策A向政策B變遷并不斷調(diào)整的影響因素。
2）光伏產(chǎn)業(yè)政策唱衰觀點
唱衰光伏產(chǎn)業(yè)政策的觀點主要是出于對政府政策能力和行政能力的質(zhì)疑。首先，政府政策能力有限，掌握著各項資源的政府未必能做出比市場更明智的資源配置選擇。在光伏產(chǎn)業(yè)政策的強烈干預(yù)下，資源加速向光伏產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，反而可能犧牲其他產(chǎn)業(yè)的利益，導(dǎo)致資源配置的低效率。其次，政府行政能力有限，在政策措施執(zhí)行的過程中，各級政策執(zhí)行者常常出現(xiàn)“尋租”活動，造成巨大的社會福利損失，導(dǎo)致一項政策的實施結(jié)果未能實現(xiàn)制定該政策時的初衷。在問題源流的強大影響力和政策支撐理論的有力支持下，我國光伏產(chǎn)業(yè)政策實現(xiàn)了從政策A到政策B的轉(zhuǎn)變。而政策能力和行政能力上的局限，則決定了了政策B在執(zhí)行中難免需要調(diào)整和修正。
2.3、政治源流
1）光伏企業(yè)
有關(guān)光伏產(chǎn)業(yè)的技術(shù)攻關(guān)計劃、經(jīng)濟補償政策、并網(wǎng)全額收購制度等政策措施都受到了光伏企業(yè)的歡迎。政府的政策導(dǎo)向，可以決定光伏產(chǎn)業(yè)的市場需求和發(fā)展水平。首先，技術(shù)攻關(guān)計劃可以大幅度降低光伏電池制造企業(yè)的原材料成本和研發(fā)投入，提升其產(chǎn)品競爭力。其次，政府對太陽能光伏項目的財稅補貼，既直接增加了光伏電站安裝建造企業(yè)的營業(yè)利潤，又因擴大光伏項目裝機規(guī)模提高了對光伏電池組件的需求。最后，并網(wǎng)全額收購制度和標桿上網(wǎng)電價制度的確立，降低了并網(wǎng)光伏項目建設(shè)的風(fēng)險?？傮w來看，光伏企業(yè)對政策B內(nèi)各政策措施表示歡迎。在政策B執(zhí)行期間，我國光伏裝機總量和新增裝機量也逐年增加。
2）電網(wǎng)公司
光伏項目的并網(wǎng)是光伏產(chǎn)業(yè)的重要一環(huán)。跟傳統(tǒng)能源發(fā)電相比，光伏、風(fēng)電等新能源發(fā)電具有不穩(wěn)定性，易對電網(wǎng)和用戶的電器造成沖擊，并給電網(wǎng)調(diào)峰帶來困難。電網(wǎng)公司接納新能源電力的積極性并不高，甚至在地方光伏項目并網(wǎng)的流程中，出現(xiàn)應(yīng)對緩慢、不配合的情況。要改變電網(wǎng)公司這一立場，需要改革電力系統(tǒng)管理制度、加快電網(wǎng)建設(shè)和攻克光伏并網(wǎng)技術(shù)難關(guān)，這些都需要政府從中協(xié)調(diào)。
3）居民個人
政策B鼓勵建設(shè)分布式光伏應(yīng)用項目，該政策措施可幫助擁有大量閑置屋頂天臺空間的居民解決用電困難，提供投資機會。部分居民在充分了解此類項目的投資收益風(fēng)險、補貼標準后，有申請建造的意向。但是補貼明細模糊、申報流程繁瑣、融資途徑不暢，致使屋頂業(yè)主望而卻步，我國的分布式光伏處于叫好不叫座的階段。因此，推廣居民分布式光伏系統(tǒng)的應(yīng)用，需要政府采取措施，明晰申報流程，簡化補貼的審批和發(fā)放。
三、穩(wěn)定系統(tǒng)參數(shù)對我國光伏產(chǎn)業(yè)政策變遷的制約
3.1、太陽能與用電需求分布不匹配
太陽能資源豐富區(qū)在我國西部或北部，具有巨大的開發(fā)潛能。而我國的用電需求大的華東華南地區(qū)，年輻射總量和日照時數(shù)都遠低于西部地區(qū)，太陽能資源僅處于可用或良好狀態(tài)。這樣的分布不匹配，提高了光伏發(fā)電開發(fā)利用的難度，也增加了政府以政策推進這一開發(fā)進程的成本。
3.2、補貼基金限制
支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施中，涉及到對光伏項目的財政補貼和稅收優(yōu)惠。由于政府對其掌握的資源稟賦，需要在多個不同的政策領(lǐng)域之間分配。在光伏產(chǎn)業(yè)這一政策子領(lǐng)域，存在著補貼基金的限制，造成了光伏補貼政策的補貼額度和補貼年限制約，無法保證對光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長期穩(wěn)定支持。
3.3、電力體制壁壘
我國目前的電力行業(yè)企業(yè)主要有五大發(fā)電集團、兩大電網(wǎng)公司和四大電力輔業(yè)集團。我國的電網(wǎng)公司壟斷電網(wǎng)的輸、配電業(yè)務(wù)，是電力調(diào)度機構(gòu)，又是盈利主體。這樣的輸配電體制，導(dǎo)致電網(wǎng)公司缺乏積極性加快電網(wǎng)建設(shè)，提升輸配電能力，做好迎接光伏等新能源發(fā)電并網(wǎng)的準備。此外，我國電力市場規(guī)劃協(xié)調(diào)機制的不健全，也致使太陽能光伏等新能源發(fā)電并網(wǎng)的審核流程復(fù)雜、補貼落實緩慢。
3.4、公眾觀念滯后
公眾對能源危機的認識和對太陽能光伏產(chǎn)業(yè)認知程度不足成為了推進我國光伏產(chǎn)業(yè)政策的障礙之一。我國整體上公眾環(huán)境保護意識較低，大多不愿支付較高的價格購買新能源及其電力，以利用該差價鼓勵光伏等新能源發(fā)電的發(fā)展。而“量入為出，有所節(jié)余”的傳統(tǒng)支出觀念也制約著我國居民的超前投資行為，影響了其對回收期較長的分布式光伏項目的投資積極性。
四、政策行動者的學(xué)習(xí)效應(yīng)
政策A的執(zhí)行得到了以下的反饋結(jié)果：政府主導(dǎo)組織建設(shè)的各示范光伏項目，并未形成商業(yè)化運營和形成示范效應(yīng)，且一定程度上造成產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展不均衡的格局。在這一反饋下，光伏產(chǎn)業(yè)政策開始向政策B變遷，2005年可再生能源法出臺。2009年，針對在政策B執(zhí)行反饋中出現(xiàn)的上網(wǎng)制度不明確、電網(wǎng)能力落后、資金來源不明確的問題，全國人大常委會通過《中華人民共和國可再生能源法（2009修訂案）》，明確了可再生能源發(fā)電上網(wǎng)全額保障性收購制度、加快電網(wǎng)能力建設(shè)、設(shè)立可再生能源發(fā)展基金等事項。在此后政策B的執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了地面大型光伏電站的輸配電困難的問題，而分布式光伏電站可靈活配置（自用或上網(wǎng)）的優(yōu)點也逐漸顯現(xiàn)，促使政策B進一步演進和修正，在2013年6月14日召開的國務(wù)院常務(wù)會議明確了重點拓展分布式光伏發(fā)電應(yīng)用的方向。
從以上對政策B整體演進的分析，可以看出我國光伏產(chǎn)業(yè)政策B的演化過程中，呈現(xiàn)出政策行為者不斷發(fā)現(xiàn)新問題、不斷得到經(jīng)驗教訓(xùn)、不斷修正政策的發(fā)展路線。這一政策學(xué)習(xí)效應(yīng)，可用線性箭頭簡單表示為“政策A出臺→政策A執(zhí)行反饋→政策B出臺→政策B執(zhí)行反饋→政策B修正→修正后政策B執(zhí)行反饋→政策B再修正→……”。
五、結(jié)論與討論
我國光伏產(chǎn)業(yè)政策從政策A（1995年～2004年，由政府主導(dǎo)建設(shè)若干光伏示范項目）向政策B（2005年至今，政府以扶持光伏產(chǎn)業(yè)和培育光伏市場為目標）的變遷，受到了問題源流、政策源流、政治源流內(nèi)變化因素的影響。在問題源流內(nèi)，世界光伏市場的迅速發(fā)展、常規(guī)能源日益短缺、光伏產(chǎn)業(yè)鏈不均衡發(fā)展這些能源產(chǎn)業(yè)環(huán)境的變化，與政策A的執(zhí)行反饋一起，共同提出了我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟待解決的問題，呼喚著從政策A向政策B的變遷。在政策源流內(nèi)，市場失靈理論和產(chǎn)業(yè)追趕理論為我國光伏產(chǎn)業(yè)政策的推出和變遷提供了理論上的合法性依據(jù)，這一合法性依據(jù)和問題源流內(nèi)的問題共同推動政策A向政策B的變遷。而政府政策能力和行政能力上的局限，則導(dǎo)致政策B替換政策A之后，呈現(xiàn)出不斷學(xué)習(xí)和自我修正的特點。在政治源流內(nèi)，光伏企業(yè)、電網(wǎng)公司和居民等各政策參與方對政策B持有各自不同的政策立場，需要政府從中進行協(xié)調(diào)和疏導(dǎo)。
光伏產(chǎn)業(yè)政策的變遷也受到了相對穩(wěn)定系統(tǒng)因素的制約，包括太陽能與用電需求的分布不匹配、政府補貼基金不足、電力體制壁壘、公眾觀念滯后等。這些因素短期較難改變，制約了政策的演進路徑和演進方式的可能性。光伏產(chǎn)業(yè)政策變遷到政策B后，也在不斷從自身的執(zhí)行反饋中進行學(xué)習(xí)和自我修正，這其中包括了2009年對可再生能源法的修訂和2013年提出以拓展分布式光伏系統(tǒng)為重點的政策演進。結(jié)論表明，在各項穩(wěn)定因素的制約下，在政策能力和行政能力的局限下，我國光伏產(chǎn)業(yè)政策根據(jù)自身反饋的學(xué)習(xí)和自我修正顯得極為重要。政策行動者需要不斷從政策的實施反饋中察覺新問題，對政策行為進行修正，以期更好地促進我國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和光伏市場的壯大。從長遠角度看，要推動可再生能源的利用，一方面要提高政府的政策能力和行政能力，從而做到盡可能明智的資源配置的選擇。另一方面要逐漸減輕穩(wěn)定制約因素的影響，包括：調(diào)整財政收入結(jié)構(gòu)，充實補貼基金；進行電力體制改革，破除電力體制壁壘；加強對社會公眾環(huán)境意識和觀念的革新與建設(shè)等。
