在國家電網(wǎng)體改〔2020〕8號文、發(fā)改價(jià)格〔2020〕258號以及國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)隨即在疫情期間出臺降電價(jià)等文件密集發(fā)布同時(shí)，2020年2月18日，國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)重磅文件《關(guān)于推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見》（發(fā)改體改〔2020〕234號），引起業(yè)內(nèi)廣泛關(guān)注。電力交易中心下一步走向何處，又可能推動新電改下一步如何深入，是需要關(guān)注的問題。
一、電力交易中心的前世今生
在電改5號文發(fā)布后，國家電網(wǎng)公司不久就陸續(xù)在各省級電網(wǎng)公司層面成立了省級電力交易中心，在區(qū)域電網(wǎng)公司層面成立了區(qū)域電力交易中心。彼時(shí)的電力交易中心，從電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)的一個(gè)職能部門獨(dú)立出來，作為電網(wǎng)公司的一個(gè)職能部門，承擔(dān)著計(jì)劃內(nèi)電量分配和部分市場化交易電量安排雙軌制下的交易職能。
中發(fā)9號文啟動新電改以來，按照新電改一系列的精神和舉措，“建立相對獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)，形成公平規(guī)范的市場交易平臺”。國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司在原來的交易中心基礎(chǔ)上，整建制按照“相對獨(dú)立”的原則，成立了省級與區(qū)域交易中心以及南北兩個(gè)跨區(qū)跨省交易中心，“將原來由電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)的交易業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分開，實(shí)現(xiàn)交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立運(yùn)行。電力交易機(jī)構(gòu)按照政府批準(zhǔn)的章程和規(guī)則為電力市場交易提供服務(wù)。相關(guān)政府部門依據(jù)職責(zé)對電力交易機(jī)構(gòu)實(shí)施有效監(jiān)管。電力交易機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)市場交易平臺的建設(shè)、運(yùn)營和管理，負(fù)責(zé)市場交易組織，提供結(jié)算依據(jù)和服務(wù)，匯總用戶與發(fā)電企業(yè)自主簽訂的雙邊合同，負(fù)責(zé)市場主體的注冊和相應(yīng)管理，披露和發(fā)布市場信息等” 。新電改初期，交易中心很多還是電網(wǎng)企業(yè)的獨(dú)資企業(yè)，隨著改革深入而逐漸股份化。
盡管國資委有關(guān)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)等共同成為交易中心的股東，但電網(wǎng)企業(yè)仍然是交易中心最大的控股股東，交易中心的管理人員還是由電網(wǎng)派出人員出任。地方電力主管部門面對強(qiáng)勢的電網(wǎng)企業(yè)，或多或少面臨交易規(guī)則更多實(shí)質(zhì)性由交易中心編制、交易行為更多由交易中心組織的局面，由發(fā)電企業(yè)和用戶代表兩大市場交易主體組成的市場管理委員會更多成為擺設(shè)，在調(diào)度機(jī)構(gòu)未獨(dú)立的情況下，交易中心更多體現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)意志而廣為詬病。尤其是在現(xiàn)貨市場建設(shè)以來，交易中心和調(diào)度機(jī)構(gòu)的職責(zé)界面不清、中長期交易與現(xiàn)貨交易相互交織，其他市場主體的改革呼聲漸漲。
二、國家發(fā)改委國家能源局關(guān)于電力交易中心規(guī)范運(yùn)營的硬核舉措
繼2018年8月28日國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)文《關(guān)于推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2018〕1246號）后，2020年2月18日在全國人民奮力抗擊新冠病毒的關(guān)鍵時(shí)期，國家發(fā)改委、國家能源局又聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見》。文件進(jìn)一步明確了政府對推進(jìn)電力體制改革的堅(jiān)定決心和信心。實(shí)施意見聚焦交易機(jī)構(gòu)。對比兩篇文章，有幾個(gè)方面的新意值得關(guān)注：
1、發(fā)文對象發(fā)生變化
《實(shí)施意見》的發(fā)文對象，在《通知》的基礎(chǔ)上，增加了內(nèi)蒙古電力（集團(tuán)）有限公司以及五大發(fā)電集團(tuán)。發(fā)文對象的變化，表明《實(shí)施意見》的范圍從國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)向全國電網(wǎng)企業(yè)的全覆蓋。前期有關(guān)調(diào)研表明內(nèi)蒙古電力（集團(tuán)）有限公司獨(dú)資成立的電力交易中心在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得了較好的作用，有繼續(xù)保留內(nèi)蒙古電力（集團(tuán)）有限公司獨(dú)資的呼聲，本次發(fā)文范圍是一種微妙的變化。另外，《實(shí)施意見》納入五大發(fā)電集團(tuán)，或可表明國家進(jìn)一步要求發(fā)電集團(tuán)也作為重要的市場主體，參與市場體制的建設(shè)。
2、關(guān)于交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)行
《通知》要求“電力交易機(jī)構(gòu)應(yīng)體現(xiàn)多方代表性，股東應(yīng)來自各類交易主體，非電網(wǎng)企業(yè)資本股比應(yīng)不低于20%，鼓勵按照非電網(wǎng)企業(yè)資本占股50%左右完善股權(quán)結(jié)構(gòu)”。本次《實(shí)施意見》，進(jìn)一步把加快推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)股份制改革作為交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)行的切入點(diǎn)，提出單一股東不大于50%股權(quán)的硬性目標(biāo)，要求近期股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。2020 年上半年，北京、廣州2 家區(qū)域性交易機(jī)構(gòu)和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）交易機(jī)構(gòu)中電網(wǎng)企業(yè)持股比例全部降至80%以下，2020 年底前電網(wǎng)企業(yè)持股比例降至50%以下的硬核要求。
3、關(guān)于交易機(jī)構(gòu)規(guī)范運(yùn)行
《實(shí)施意見》對交易機(jī)構(gòu)自身的定位，職責(zé)、交易規(guī)則以及人員、資產(chǎn)作出了明確界定，是推動未來規(guī)范運(yùn)行的重要保障。一是相對于《通知》，明確提出交易機(jī)構(gòu)不以營利為目的定位，要按照政府批準(zhǔn)的章程和規(guī)則辦事；二是相對于《通知》要求由交易機(jī)構(gòu)不斷完善交易機(jī)制和及時(shí)修訂交易規(guī)則外，更加尊重市場主體意見，進(jìn)一步明確電力交易規(guī)則的制定主體是政府部門，規(guī)則制定、修訂和批準(zhǔn)要依照程序進(jìn)行，強(qiáng)調(diào)了市場管理委員會對交易規(guī)則初審的參與力度，強(qiáng)調(diào)了發(fā)電企業(yè)作為重要的市場主體直接參與交易規(guī)則的制定，而不是僅僅提出相關(guān)建議意見，而交易機(jī)構(gòu)的定位調(diào)整為對交易規(guī)則提出建議而無權(quán)進(jìn)行修改，這表明了規(guī)則指定主體的重大變化，交易機(jī)構(gòu)作為交易中介的定位更加突出；三是新增提出了交易機(jī)構(gòu)人員的產(chǎn)生程序和管理要求，董事會成員由股東單位推薦并不得兼任市場管理委員會職務(wù)，自2020 年起，交易機(jī)構(gòu)新進(jìn)普通工作人員一律市場化選聘；四是提出交易機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)計(jì)入輸配電環(huán)節(jié)和向市場主體收費(fèi)兩種選擇，與電網(wǎng)企業(yè)共用資產(chǎn)的交易機(jī)構(gòu)原則上不向市場主體收取費(fèi)用，所需費(fèi)用計(jì)入輸配電環(huán)節(jié)成本并單列，由電網(wǎng)企業(yè)通過專項(xiàng)費(fèi)用支付，體現(xiàn)了逐步財(cái)務(wù)獨(dú)立的發(fā)展趨勢。
4、明確了交易機(jī)構(gòu)與調(diào)度機(jī)構(gòu)的關(guān)系
《實(shí)施意見》結(jié)合這兩年電力市場建設(shè)的運(yùn)營實(shí)際，尊重改革發(fā)展現(xiàn)階段的實(shí)際情況，較大篇幅明確厘清了交易機(jī)構(gòu)與調(diào)度機(jī)構(gòu)的相互關(guān)系。在明確交易機(jī)構(gòu)職責(zé)的基礎(chǔ)上，重申了調(diào)度機(jī)構(gòu)的職責(zé)，明確提出調(diào)度機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)現(xiàn)貨市場組織，明確了現(xiàn)貨市場包括日前、日內(nèi)、實(shí)時(shí)和輔助服務(wù)的內(nèi)容，交易機(jī)構(gòu)要配合調(diào)度機(jī)構(gòu)組織現(xiàn)貨交易。而對于中長期交易、交易平臺建設(shè)、結(jié)算等，繼續(xù)由交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開展?，F(xiàn)貨交易及中長期交易均是電力市場交易的組成部分，《實(shí)施意見》體現(xiàn)了目前調(diào)度暫時(shí)未獨(dú)立的現(xiàn)階段下、尊重目前市場交易實(shí)際的實(shí)事求是態(tài)度。
5、交易機(jī)構(gòu)與市場管理委員會的關(guān)系
相對于《通知》僅明確了市場管理委員會的組建方式，《實(shí)施意見》進(jìn)一步具體闡明了在電力市場中市場管理委員會的組建和具體作用。市場管理委員會作為獨(dú)立的議事協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)助政府監(jiān)督交易機(jī)構(gòu)行為。特別明確了市場管理委員會由市場主體、交易機(jī)構(gòu)、第三方共同組成，其中第三方機(jī)構(gòu)的加入市場管理委員會組建的首次提法，表明除了市場利益相關(guān)方之外，第三方機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立客觀公正的角色參與并監(jiān)督電力市場的作用。市場管理委員會獨(dú)立于交易機(jī)構(gòu)，主任由國家發(fā)改委、國家能源局提名；特別明確了市場管理委員會在交易規(guī)則制訂過程中的參與職責(zé)，并作為市場監(jiān)管的一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮監(jiān)管作用。
6、對交易機(jī)構(gòu)推進(jìn)電力市場建設(shè)提出要求
《實(shí)施意見》結(jié)合區(qū)域性電力市場建設(shè)，鼓勵交易機(jī)構(gòu)開展股權(quán)業(yè)務(wù)融合，允許市場主體自由選擇交易機(jī)構(gòu)，推動全國范圍內(nèi)市場融合發(fā)展，加快全國統(tǒng)一電力市場建設(shè)。
7、監(jiān)管要求
在強(qiáng)調(diào)了市場化方向不變、任何部門和單位不得干預(yù)市場主體的合法交易行為同時(shí)，《實(shí)施意見》較大篇幅闡述了政府監(jiān)管與外部監(jiān)督密切配合的綜合監(jiān)管體系，強(qiáng)調(diào)了發(fā)展第三方評估機(jī)構(gòu)除了參與市場管理委員會外，進(jìn)一步參與整個(gè)電力市場外部監(jiān)督的作用?？梢灶A(yù)期的是，未來在電力市場建設(shè)和運(yùn)營中，包括電力行協(xié)、獨(dú)立專業(yè)評估機(jī)構(gòu)等獨(dú)立第三方的作用將會越發(fā)明顯。
交易機(jī)構(gòu)的定位一直是電力改革的核心內(nèi)容之一，調(diào)度與交易的關(guān)系更是行業(yè)內(nèi)討論的焦點(diǎn)和難點(diǎn)，是影響改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！秾?shí)施意見》實(shí)事求是、立足客觀、內(nèi)容完整、措施硬核，是在客觀總結(jié)電力體制改革5年來實(shí)踐和問題的基礎(chǔ)上提出的直面要害問題的深化改革舉措?！秾?shí)施意見》的發(fā)布也終于對交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范問題長久的討論和爭議給出了官方結(jié)論，未來的主要任務(wù)是如何聚精會神地落實(shí)《實(shí)施意見》提出的具體方案，推進(jìn)電力市場規(guī)范交易。
三、十字路口的電力交易中心
1、在新電改深化的道路上，全國統(tǒng)一的交易中心的背影綽約可見
《實(shí)施意見》要求在2022 年底前，各地結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)一步規(guī)范完善市場框架、交易規(guī)則、交易品種等，京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)的交易機(jī)構(gòu)相互融合，適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化要求的電力市場初步形成。在全國統(tǒng)一電力市場逐步建設(shè)的情況下，可以預(yù)見，兩個(gè)跨省跨區(qū)交易中心的合并可期，建立全國統(tǒng)一的電力交易中心可期。
2、在新電改深化的道路上，統(tǒng)一的跨省跨區(qū)調(diào)度機(jī)構(gòu)的背影綽約可見
由于電力行業(yè)的特殊性，在建設(shè)全國統(tǒng)一的電力市場交易中心可期的情況下，目前兩個(gè)跨省跨區(qū)調(diào)度機(jī)構(gòu)與全國統(tǒng)一的交易中心的界面和流程勢必成為未來需要解決的問題，不同的調(diào)度機(jī)構(gòu)對全國統(tǒng)一電力市場和全國統(tǒng)一交易中心的運(yùn)作勢必形成一定的干擾。調(diào)度機(jī)制改革要與電力市場化相適應(yīng)，同樣需要建立與交易中心的獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行相適應(yīng)的獨(dú)立性與規(guī)范性機(jī)制。因此可以預(yù)見，兩個(gè)跨省跨區(qū)調(diào)度機(jī)構(gòu)的合并可期，建立股份制的全國統(tǒng)一的電力調(diào)度機(jī)構(gòu)可期。
3、在新電改深化的道路上，輸配分離的背影綽約可見
我國幅員遼闊、電網(wǎng)用電量居世界首位，長期以來的五級調(diào)度體系與可以預(yù)見到的全國統(tǒng)一交易機(jī)構(gòu)和全國統(tǒng)一交易機(jī)構(gòu)的前景下，要避免調(diào)度關(guān)系的鞭長莫及，調(diào)度層級的變化是發(fā)展的必然方向。從這個(gè)角度預(yù)判，如果說全國統(tǒng)一調(diào)度機(jī)構(gòu)圍繞輸電進(jìn)行調(diào)度的話，輸配分離的背影同樣綽約可見。
4、在新電改深化的道路上，電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)擁有權(quán)與運(yùn)營權(quán)的背影綽約可見
交易中心的股份化改造并規(guī)范運(yùn)營與未來調(diào)度機(jī)構(gòu)調(diào)度同樣股份化規(guī)范化運(yùn)行和調(diào)度關(guān)系及輸配分離的變化趨勢，與電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)全國范圍內(nèi)的未融合之間，注定解決的途徑是電網(wǎng)資產(chǎn)擁有權(quán)與電網(wǎng)資產(chǎn)運(yùn)營權(quán)的分離，因此，電網(wǎng)資產(chǎn)所有權(quán)與運(yùn)營權(quán)兩權(quán)分離的背影同樣綽約可見。
黨中央在下一盤大棋。在不斷深化新電改的背景下，在國網(wǎng)公司連續(xù)換帥的背景下，在更需要振興地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)的背景下，十字路口的交易中心到底會走向何方，新電改繼續(xù)走向何方，在詩與遠(yuǎn)方的道路上，且行且觀察。
感謝北京先見能源咨詢有限公司彭立斌等專家對本文的貢獻(xiàn)。
作者胡榮權(quán)先生為北京先見能源咨詢有限公司副總裁。
